税务

——建设部综合财务司副司长秦玉文在中丹两国研讨会上的讲话



女士们、先生们、同志们：

你们好！

　　首先，请允许我代表这次会议主办单位之一的建设部综合财务司，向与会的各位表示热烈欢迎，同时，也请允许我代表中方人员向丹方与会的各位朋友表示谢意，感谢你们关注、支持中国的城市供水和污水处理事业。下面，我仅就中国城市供水价格和污水处理收费的有关情况向大家做一简要介绍。



　　一、中国城市供水和污水处理事业发展的基本情况



　　新中国成立时，大部分城市没有自来水。1949年底，全国136个设市城市中，只有58个城市有供水设施，日供水能力仅240.6万立方米，用水人口不足1000万人，不到城市人口的20%，绝大多数城市居民直接饮用江、河、湖水和井水。建国后，中国政府投入了相当大的资金发展供水事业。到2000年底，累计用于城市供水设施的固定资产投资达1217.1亿元，全国663个设市城市都建有供水设施，日供水能力已达到2.18亿立方米，是1949年的90.6倍；城市用水人口发展到20260万人，是1949年的20.3倍；自来水普及率达到96.7%，全国城市人均日用水量1952年是38升，现在是220升。

　　我国的城市污水处理设施一直比较落后，1949年底，全国只有4 座污水处理厂，总计日处理能力才4万立方米，且多为一级处理。改革开放以来，特别是90年代以来，中国政府加大了投入，城市污水处理事业得到加速发展。到2000年底，全国设市的663个城市中有310 个建有污水处理设施，建设污水处理厂427座，年污水处理量113.6亿立方米，污水处理率达到34.23 %。

　　改革开放以前，在计划经济体制下，我国对城市供水和污水处理设施的建设、运行和价费政策实行统一领导、分级管理的体制。城市供水和污水处理设施的建设基本上全部由国家投资、地方政府直接经营管理。改革开放以后，城市供水和污水处理由过去主要依靠计划方法、行政手段进行直接管理逐步转向主要依靠经济手段、法律手段进行间接管理和宏观调控，城市供水和污水处理设施的建设改变为主要由地方政府承担；建设资金的来源渠道也逐步多元化、市场化，其中利用外资和国内法人投资等所占的比重逐步增大。

　　我国的城市供水企业，绝大多数都是国家投资建设的国有独资企业，近年来，出现了一些中外合资合作的水厂和股份制水厂。目前，全国现有系统内城市供水企业600多家(不包括企业自备水厂)，职工28万多人，年销售收入总额180亿元左右。过去我国一直把污水处理单位，作为事业单位来管理。近几年，打破了福利型公益事业的旧体制，开始实行企业化管理，部分单位已转为企业。



　　二、中国城市供水价格和污水处理收费的政策调整和价费水平



　　中国城市供水价格的政策调整，大致可以分为三个阶段

　　第一个阶段：从新中国成立到十一届三中全会之前。在这一阶段，城市供水实行低价政策，对居民采用“包费制”形式，即根据城市居民家庭人口，按户收取一定数额的水费，水费与实际耗水量无关。这是由于当时经济发展水平不高，城市居民的收入和消费水平较低、居住条件差（房屋的成套率较低）、供水设施落后等状况决定的。同时，也受传统计划经济观念的影响，片面将水视为福利品和公益品，没有把它作为商品来看待。这一时期，政府城市供水价格政策的确定主要基于以下两点考虑：一是稳定物价，保障人民群众的基本生活需要；二是当时还是低工资制，必须适应广大群众的承受能力。因而，城市供水一直保持一个较低的价格水平，甚至有的年份还有所下调。如北京市的自来水价格，建国以后是不断降低的，1967年一次就降价33.3%，由每吨0.18元降为0.12元。

　　第二个阶段： 十一届三中全会以后，到90年代初。在这一阶段，我国推进经济体制改革，越来越重视市场调节、价值规律、价格杠杆的作用，城市生活用水逐步取消“包费制”，实行装表计量，按量收费，生产用水价格本着高于生活用水价格的原则，合理制定售水价格。这一时期，城市供水价格管理的出发点主要有两个：一是合理利用水资源，节约用水；二是解决经济发展的“水瓶颈”问题，促进城市基础设施建设与经济建设协调发展。为此，对城市供水价格相继作出了许多政策调整。例如：

　　1980年，国家经委、国家计委、国家建委、财政部、国家城市建设总局《关于节约用水的通知》提出，“在两年内取消生活用水‘包费制’。按楼门或大院装表，实行用水计量，按量收费”。

　　1984年，国务院《关于大力开展城市节约用水的通知》要求，“加强工业用水管理，实行计划用水”，“超计划用水加价”，“到一九八六年元月一日仍实行生活用水‘包费制’的单位，人均用水量超过生活用水定额的部分，按现行水价累进加倍收费”。

　　1988年12月中华人民共和国建设部第1号令发布的《城市节约用水管理规定》要求，“城市建设行政主管部门应当会同有关行业行政主管部门制定行业综合用水定额和单项用水定额。超计划用水必须缴纳超计划用水加价水费。生活用水按户计量收费”。

　　这一阶段，各地普遍对城市供水价格进行了调整，据1991年不完全统计，全国80%的城市的供水价格有所上调，工业用水价格普遍在0.2～0.5元，居民生活用水价格在0.15～0.3元。在此期间，一些水净化处理工艺简单的中小城市的供水价格调整到了“工业用水略有盈利、生活用水保本不亏”的水平。

　　第三个阶段：我国国民经济和社会发展的“八五”、“九五”计划时期（1991年以来）。在这一阶段，我国加快了包括价格管理体制在内的各种经济体制改革步伐，逐步建立了社会主义市场经济体制。城市供水价格的管理逐步走向法制化、规范化；多数城市按照“成本+费用+税金+利润”的定价原则对供水价格进行多次调整。这一时期，城市供水价格管理的出发点主要也有两个：一是有利于促进城市供水节水事业的发展，满足发展国民经济、提高人民生活水平、改善人民生活质量的需要；二是加强生态和环境的保护治理，节约用水，实现可持续发展。在此期间，城市供水价格改革在政策规定上更加明确、具体。例如：

　　1994年7月19日国务院第158号令发布的《城市供水条例》中规定，“城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定” 。1998年9月23日国家计委、建设部印发的《城市供水价格管理办法》，第一次全面的对城市供水价格的管理权限、分类和构成、定价原则和价格形式、审批程序、执行与监督等做了具体规定。

　　在这一阶段，城市供水价格的调整步伐加快，价格水平有较大提高。据对115个城市的调查，从1998年底到2000年底，共有62个城市对水价进行了调整，平均上调的幅度为20%至30%，最高的达到95.5 %。据对36个省会城市和副省级城市的调查，目前，居民用水价格每立方米在1元以上的有21个，其中最高的达到每立方米1.85元（不含污水处理收费）。

　　中国的城市污水处理收费，也是在改革中不断完善政策，逐步开始收费并提高水平的。前面我已提到，过去我国一直把城市污水排放和集中处理作为社会公益事业来办，城市排水和污水处理设施由政府拨款建设，社会单位和家庭无偿使用，运行费用也全部由地方财政负担。改革开放以后，这种体制被打破。在1984年国务院《关于大力开展城市节约用水的通知》中提出，“城市建设部门必须尽快会同有关部门制定排水设施有偿使用办法”；在1987年国务院《关于加快城市建设工作的通知》中明确提出征收城市排水设施使用费。据此，1993年4月23日，国家物价局 、财政部印发了《关于征收城市排水设施使用费的通知》，规定“凡直接或间接向城市排水设施排放污水的企事业单位和个体经营者，应按规定向城市建设主管部门缴纳城市排水设施使用费”，“城市排水设施使用费具体征收标准，由省级城市建设行政主管部门提出意见，同级物价、财政部门核定” 。根据这一政策规定，各城市相继征收排水设施有偿使用费，但标准很低，平均每吨只有0.1元左右，最低的只有0.03元，据统计，1995年全国城市排水设施有偿使用费收入仅为9 亿元左右。

　　中国真正实施污水处理收费，是在1996年颁布《中华人民共和国水污染防治法》后有了法律依据、并于1997年首先在“三河（淮河、海河、辽河）三湖（太湖、巢湖、滇池）”流域城市试行的。在污水处理收费试点基础上，1999年9月6日，国家计委、建设部和国家环保总局联合印发了《关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的意见》，指出，除三河三湖流域城市之外，全国“多数城市还没有收取污水处理费，已经收取污水处理费的偏低”，要求全国“各城市要在供水价格上加收污水处理费”，“污水处理费由城市供水企业在收取水费中一并征收”，“污水处理费标准，可以根据当地各方面的承受能力，分步到位”。

　　在“三河三湖”流域城市征收污水处理费的基础上，到2000年底，全国有200多个城市开征了污水处理费。据调查，大多数城市对居民的污水处理收费标准在每立方米0.2 0.3元，对工业的污水处理收费标准与居民的持平或略高。

　　三、中国城市供水和污水处理事业的发展前景



　　我国水资源贫乏，人均水平仅为世界的1/4。在全国600多个城市中，400多个城市常年供水不足，其中有110多个城市严重缺水，日缺水量达1600万立方米，年缺水量60亿立方米。天津、长春、青岛、唐山和烟台等大中城市已受到水资源短缺的严重威胁。另外，中国的城市污水集中处理率也很低，已经成为影响中国环境的主要问题之一。城市缺水、节水和污水处理问题已引起我国政府的高度重视。为此，《建设事业“十五”计划纲要》对城市供水和污水处理事业发展提出了明确目标，即：“十五”期间，新增城市供水能力4500万立方米/日。到2005年，城市供水普及率达到98.5％；继续加强严重缺水城市、小城镇和中西部地区城镇供水设施建设，提高供水能力。新增城市污水处理能力2600万立方米/日。到2005年，城市污水处理率达到45％，其中西部地区城市达到40％，50万人口以上城市达到50％。所有设市城市都必须建设污水处理设施。工业用水循环利用率达到60%。同时，还提出了以下一些具体任务：

　　——努力创建节水型城市，坚持开源与节流并重，节流优先，治污为本，科学开源，综合利用的原则，为城市经济建设和经济发展提供安全可靠的供水保障和良好的水环境。加强城市计划用水管理，加大对大城市年久失修供水管网的技术改造力度，降低管网漏失率。继续落实城市供水技术进步规划，改善供水质量，提高水质标准。

　　——推广运用节水型新技术、新工艺、新产品。制定并推行节水型用水器具的强制性标准，强制淘汰不符合节水标准的生活用水器具，加强节水技术改造，提高用水效率。在配合国家启动“南水北调”工程的同时，要使新增工业用水量的一半通过节水来解决。

　　——加快城市污水处理设施建设，提高污水处理能力，推动污水处理企业化和产业化进程。加强城市排水管网等配套设施的建设，保证污水处理设施建成后能投入满负荷运行，并逐步扩大排水管网服务面积。重点完成淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池等国家确定的重点流域城市污水处理设施建设。根据国家总体部署，适时启动长江上游、黄河中游、松花江等流域城市污水处理工程，加强“南水北调”工程东线规划确定的城市污水处理设施建设。充分发挥政府的政策引导作用，加大政府对城市污水处理设施，特别是西部地区城市污水处理设施的投入。

　　——建立符合市场经济的水价形成机制和污水处理收费制度。“十五”时期，城镇水价应提高到商品价格水平，以调动全社会节约用水和治理水污染的积极性。积极发展处理后污水再生利用及污泥综合利用技术，大力提倡开发利用污水回用等非传统水资源，特别是中西部地区和北方缺水地区要把污水处理回用与缓解水资源的短缺结合起来。结合本地的实际情况选择适宜的污水处理技术。全面落实污水处理收费政策，逐步实现收费标准与成本持平，或有微利，使污水处理企业具备偿还设施建设投资贷款和维持正常运营费用的能力。



　　四、改革中国城市供水价格和污水处理收费的政策取向



　　中国政府对改革包括城市供水价格和污水处理收费在内的水价改革非常重视。在2000年9月25日至26日国务院召开的第三次全国城市供水、节水与水污染防治工作会议后，国务院印发的《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》中特别指出，要“健全机制，加快水价改革步伐”。同年，国家计委会同水利部、建设部印发了《关于印发改革水价促进节约用水指导意见的通知》，对加快水价改革步伐、建立合理的水价形成机制提出了具体的指导意见。

　　——今后一个时期，我国城市供水价格和污水处理收费改革的总体指导思想是，按照社会主义市场经济的要求，逐步建立起有利于城市供水事业发展，促进节约用水和污染防治的价费机制和管理体系，适应国民经济发展和人民生活的需要。

　　——城市供水价格和污水处理收费改革的基本原则，一是发挥价格杠杆作用，促进节约用水，保护和合理利用水资源；二是充分体现供水的商品价值，使城市供水价格达到合理水平；三是各级政府要运用价值规律和听证会等方法，对供水价格和污水处理收费进行监督管理；四是综合考虑城市供水和污水处理中的价、费、税问题，兼顾社会各方面的承受能力，统筹规划，分步实施。

　　——城市供水价格和污水处理收费改革的目标是通过改革，建立合理的城市供水价格与污水处理收费形成机制和管理体制，促进城市供水价格和污水处理收费管理规范化、法制化，使城市供水和污水处理事业实现良性循环。

　　——在推进城市供水价格和污水处理收费改革过程中，近期将重点抓好以下工作：

　　进一步建立和完善城市供水价格形成机制。地方各级人民政府特别是城市人民政府要根据国家有关规定，尽快制订本行政区域内的用水定额，在逐步提高水价的同时，可继续实行计划用水和定额管理，推行容量水价和计量水价相结合的两部制水价。对超计划和超定额用水要实行累进加价收费制度；缺水城市，要实行高额累进加价制度。

　　全国所有设市城市都要按照有关规定尽快开征污水处理费。各地在调整城市供水价格和污水处理费标准时，要优先将污水处理费的征收标准调整到保本微利的水平，满足污水处理设施建设和运营的需要。

　　要认真贯彻《城市供水价格管理办法》，并配合有关部门着手抓紧制订污水处理收费方面的管理办法。

　　改革城市供水和污水处理的经营管理体制。彻底实现政企分开，政事分开；在供水和污水处理企业中，推进建立现代企业制度，城市供水和污水处理厂要实行独立核算，自主经营，自负盈亏，积极推进企业改制和内部改革；有条件的大中城市要积极试行供水厂网分开，引入竞争机制，促进集约化经营，约束成本上升。

　　五、改革中国城市供水价格的新范例



　　目前，不少城市在改革城市供水价格方面已取得可喜进展。其中张家口市的做法给我们提供了一个新的范例。他们为保护和合理利用水资源，促进节约用水，解决新建腰站堡水厂贷款偿还和市供水公司长期经营亏损问题，根据国家计委、建设部关于城市供水价格改革的总体要求，在亚行专家的帮助下，组织各有关部门，经过半年多的反复研究和测算，分别于2000年9月和11月，出台了《张家口城市供水价格管理实施细则》和城市供水价格调整方案。其水价改革的主要内容是：

　　——一次规划，分布实施。水价改革规划为期6年，首次调价幅度为48%，以后每隔两年调整1次，每次调整幅度为32%。按此规划，到2003年供水公司可实现保本运营；到2005年净资产利润率由2001年的-5.1%上升为2005年的8.3%，6年后还清贷款；以后进入资金积累阶段。调整供水结构，实行分类水价。首次调整的具体价格（2000年12月1日执行）是，居民生活用水由0.75元/吨调整为1.13元/吨，机关事业单位用水由1.23元/吨调整为1.80元/吨，工商企业用水由1.46元/吨调整为2.16元/吨，宾馆餐饮业用水由2.00元/吨调整为3.24元/吨，特种用水为10元/吨。

　　——推行新的水价计价方式。居民生活用水，准备用3年时间推行阶梯式水价。居民生活用水量每月在3吨/人以下，执行1.13元/吨的基本水价；月用水量在3吨/人至5吨/人部分执行二级水价，按基本水价的1.5倍收取水费；月用水量超过5吨/人部分执行三级水价，按基本水价的2倍收取水费。同时规定，用水基本数和阶梯比例随供水状况可进行适当调整。非居民生活用水实行与阶梯式计量水价类似的超计划用水加价办法，超出部分按每增加用水量5%一个阶梯累进加价一倍。

　　——对低收入家庭实行水价减免政策。最低生活保障线以下家庭凭市民政局发放的《最低生活保障证》、特困职工凭市总工会发放的《特困职工证》，每3个月到市供水总公司按每月5吨水量退还水费。全市用于贫困家庭的水价补贴预计每年30万元左右。

　　这次中丹双方共同召开关于城市供水价格和污水处理收费的研讨会，对于我国推进城市供水价格和污水处理收费改革是一个很好的机会，我们特别希望能从丹方获取宝贵的经验和建议。

　　谢谢各位。



二○○一年七月五日