税务

发文单位：国土资源管理局

发布日期：2002-4-2

执行日期：2002-4-2

生效日期：1900-1-1

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局），计划单列市土地管理局（城乡规划土地局、规划国土局），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团国土资源局，有关直属单位，部有关司局：

    《土地资产管理“十五”计划纲要》已经部务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　二○○二年四月二日

　　土地资产管理“十五”计划纲要

　　为进一步贯彻落实国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），全面完成国家《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和《国土资源“十五”计划纲要》提出的土地资产管理的各项任务，在总结经验和分析形势的基础上，制定土地资产管理“十五”计划纲要。

　　一、“九五”回顾

　　“九五”以来，土地资产管理工作认真贯彻党中央、国务院关于国有土地资产管理的重大方针政策，严格执行国土资源管理的法律法规，在原国家土地管理局、国土资源部党组的正确领导下，广大国土资源管理工作者锐意进取，扎实工作，不断深化土地使用制度改革，大力培育规范土地市场，市场配置土地资源的基础性作用进一步发挥，土地资产管理工作取得巨大成就。

　　——土地使用制度改革不断深化，市场体系框架初步形成。以出让为主的国有土地使用权有偿使用方式进一步完善，租赁、作价入股（出资）等成为法定的有偿使用方式。招标拍卖出让逐步推开，协议出让进一步规范，土地的市场化配置范围不断扩大。土地有形市场建设进展较快，规范土地使用权交易有了新途径。政府加强和改善了对土地市场的宏观调控，集中统一管理职能逐步落实，土地收购储备制度初步建立。地价政策作用得到了较大发挥。取消了土地估价结果确认，减少和下放了国有企业改革土地资产处置审批事项。中介机构与政府部门脱钩工作基本完成，促进了中介服务机构独立、客观、公正从业。

　　——建设用地利用方式开始转变，土地集约利用程度日益提高。建立了盘活存量建设用地机制，开展了旧城改造和空心村治理工作，基本摸清了全国闲置土地基础数据，明确了闲置土地处置方法，大量闲置土地得到有效利用，开发区用地管理逐步加强，土地利用结构不断优化。根据国家产业政策制定和实施禁止、限制供地目录，修订和完善了建设用地定额指标，增强了建设用地供应的科学性。加强了小城镇建设用地管理，引导农村居民点向集镇、中心村集中，乡镇企业向工业小区集中取得较大成效。农民集体建设用地使用权流转管理试点取得较大进展，保护了农民集体和农民的财产权，保证了规划的实施，促进了土地集约合理利用。

　　——土地资产价值得到较大显现，资产作用有效发挥。依法处置了大量国有企业土地资产，支持了国有企业增资减债和职工安置，推动了国有企业战略性改组。土地有偿使用收入稳步提高，支持了城镇建设，推进了城镇化进程。制定了新增建设用地有偿使用费标准，为征收新增建设用地有偿使用费提供了依据。

　　——法制建设不断加强，土地资产管理政策法规日趋完善。以贯彻中发〔1997〕11号文件精神为主线，围绕修订和实施新《土地管理法》，在实行建设用地供应总量控制制度、完善土地有偿使用方式、加强土地使用权转让管理、规范土地使用权交易、处置和盘活国有企业存量土地、消化闲置土地等方面出台了法规政策，土地资产管理法规体系框架初步建立。

　　——管理队伍得到加强，基础业务建设逐步完善。形成了一支讲政治、懂业务，具有较强改革创新精神的土地利用管理队伍。加强了土地资产管理业务培训和国际合作交流工作，队伍的政治、业务素质明显提高。按照依法行政的要求，推进了廉政建设。涌现了一批具有改革创新精神的土地资产管理先进单位和个人。建立了基准地价体系，修订了城镇土地分等定级、估价规程。开发运用了建设用地信息发布网络系统。

　　土地资产管理工作还存在着一些亟待解决的问题：一是地方政府行为有待规范，超越范围划拨供地行为时有发生，随意减免地价现象仍然存在，土地收益流失较为严重。二是市场配置土地资源的基础性作用还未得到充分发挥，招标拍卖出让开展面较小，协议出让透明度较低，土地违法交易仍大量存在，市场规则有待进一步完善，信息公开制度尚需进一步推进。三是土地利用方式较为粗放，建设用地结构不尽合理，土地资源利用效率较为低下，建设用地管理体制和集约用地机制有待进一步完善。四是基础业务建设有待加强，科学化管理需要进一步提高。

　　二、指导方针

　　国民经济发展迅速，经济全球化趋势增强，特别是加入世界贸易组织，国际经济合作与竞争加强，为土地资产管理工作提供了机遇，提出了挑战。因此，必须认真贯彻党中央、国务院关于国土资源管理的大政方针，高举耕地保护和土地资产管理两面旗帜，进一步改革创新，求真务实，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高建设用地集约利用程度，为实现国家“十五”计划，加快推进社会主义现代化建设进程做出新的贡献。“十五”期间土地资产管理必须坚持以下指导方针：

　　——坚持以服务经济结构调整，推进建设用地集约利用为主题。我国正处在经济结构战略性调整的重要时期，要应时顺势，抓住机遇，调整建设用地利用结构，提高集约利用程度，逐步实现土地利用方式从粗放向集约的转变，土地供应从增量为主向盘活存量、控制增量的转变。以土地利用结构的优化，支持经济结构的调整。

　　——坚持以培育和规范土地市场，发挥市场配置土地资源的基础性作用为主线。市场是优化配置资源的最有效手段，土地的优化利用必须充分依靠市场配置。要以明晰产权为基础，以规范土地市场秩序为重点，积极营造良好的市场环境。要加强土地市场法制建设，规范政府、市场主体和中介组织行为。坚持在培育中规范，在规范中发展。

　　——坚持以深化土地使用制度改革，创新土地资产管理机制为动力。促进土地集约利用和市场建设必须依靠改革创新。要坚定不移地深化市场取向的土地使用制度改革，汲取国内外一切先进经验和技术，不断进行制度创新和体制创新，保持土地利用管理系统的生机和活力。

　　——坚持以发挥土地综合效益，支持经济社会持续、快速、健康发展为根本出发点。土地合理利用的最终目标是经济、社会和环境效益的有效发挥，实现可持续利用。要最大限度地为国民经济和社会发展提供土地资源和资产保障，制定和实行有利于国家重点项目建设、经济结构调整、国有企业改革、人民物质和文化生活水平提高、环境保护的土地供应和资产管理政策。

　　三、主要目标

　　“十五”期间土地资产管理的主要目标是：全面提高建设用地集约利用水平，增加有效供给能力；全面深化土地使用制度改革，建立统一公平、规范有序的土地市场；全面开展基础业务建设，提高建设用地和市场管理的科技含量；全面转变政府管理土地资产的职能，提高依法行政水平。

　　合理利用建设用地的主要预期目标是：适应国家经济结构调整要求，城乡建设用地结构优化取得较大进展；适应耕地保护要求，促进现有建设用地得到充分利用，建设用地外延扩张得到有效控制；适应经济增长要求，实行有利于国家重点项目、西部大开发、城镇化进程和城市绿化等用地的政策。

　　土地市场建设的主要预期目标是：落实建设用地总量控制和土地集中统一管理制度，建设用地供应和使用必须符合土地利用总体规划和年度计划；严格实施土地有偿使用制度，规范政府供地行为，增加政府供地行为的透明度，经营性房地产用地供应一律实行招标拍卖挂牌出让，规范协议出让行为，推行土地租赁制，建立土地价格的市场形成机制；增强政府调控土地市场能力，凡是有条件的市县要建立土地收购储备制度；完善土地使用权交易规则，加大市场监管力度，土地市场秩序得到基本规范；完善政府社会化服务功能，凡是有条件的市县要建立土地有形市场，全面推行建设用地信息发布制度。基础业务建设的主要预期目标是：完善地价管理政策，健全地价管理制度，按时完成基准地价更新与平衡，建立科学、完整、实用的地价体系；健全建设用地技术标准体系，完成行业用地标准和土地集约利用评价指标制定与实施工作；构筑信息传输平台，60%的市县建立建设用地信息管理系统。

　　转变政府管理土地资产职能的主要预期目标是：减少政府对市场的行政干预，完善政府对市场的服务功能，加强和完善宏观调控，积极推进法制建设；建立和实行集体决策和行政行为公开制度，保障依法行政，健全反腐倡廉机制。