税务
会计
以真心真情实干苦干抓好各项扶持政策的落实到位——四论加快发展我国注册会计师行业财政部会计司
|
|
|
国务院办公厅在转发《若干意见》的国办发〔2009〕56号文件中要求，“财政部要会同有关部门进一步建立健全促进注册会计师行业加快发展的支持政策，在优秀人才引进与合理流动、从业人员培养培训、外事外汇、税收政策、规范执业收费、优化发展环境等方面给予支持。要把注册会计师行业作为发展现代服务业的重要内容来抓，突出工作重点，更好地发挥其在经济社会发展中的服务职能”。同时强调，“各地区、各部门要高度重视、加强领导，密切配合、落实责任，根据若干意见提出的要求，创新体制机制，完善政策措施，优化发展环境，加强行业监管，提高自律水平，引导和促进我国注册会计师行业又好又快发展”。 国办发56号文件是经国务院同意、指导注册会计师行业改革与发展的纲领性文件。文件提出的扶持政策和鼓励措施十分丰富，充分体现了国务院对注册会计师行业的关怀和重视。切实把这些政策措施落实到位，对于注册会计师行业的可持续发展具有十分重要的意义。同时，要把这些政策措施贯彻落实到位，也绝非一朝一夕之功、一蹴而就之事，需要我们精精细细去谋划，诚诚恳恳去沟通，认认真真去落实，在国务院和地方人民政府有关部门的支持配合下，一步一个脚印，一件一件推进，通过坚持不懈、持之以恒的努力，把扶持政策转化为推动行业大发展的具体成效。按照财政部领导“每年扎扎实实办几件让行业叫好的实事”的一贯要求，本着区别轻重缓急的原则，在当前一段时间，应当着力抓好以下政策措施的分步落实：
一、着眼支持“走出去”，制定完善开拓国际市场的政策措施
为促进会计师事务所走出去，财政部会同商务部、公安部、人民银行、国资委、海关总署、税务总局、证监会、外汇局等部门，于2007年12月联合印发了《关于支持会计师事务所扩大服务出口的若干意见》，对扩大会计服务出口提出了一整套政策措施，并建立了相应工作机制。下一步，财政部将在继续巩固完善与上述相关部门工作机制的同时，进一步研究、细化支持事务所“走出去”的具体措施和办法，为我国会计师事务所走出去打开方便之门和快速通道。 一是健全开放体系，拓展国际空间。 我国会计服务市场的开放与对外开放整体进程是协调进行的，特别是进入20世纪90年代以后，随着对外交流的日益频繁和市场开放的不断深化，我国会计市场开放的力度也不断加大。截至目前，我国注册会计师行业实施的对外开放措施主要包括：允许境外会计师事务所在境内设立代表处；允许国际会计公司发展中国成员所；允许境外会计师事务所来境内临时执行审计业务；允许境外人员参加中国注册会计师全国统一考试，考试通过可申请执业；与香港方面相互豁免注册会计师考试部分科目；等等。 无论是与国内其他行业相比，还是同其他国家同行相比，我国注册会计师行业的开放程度都是相当高的。以非本地居民执业为例，在我国只要境外人士通过注册会计师全国统一考试并满足两年审计工作经验的要求，就可以申请成为中国注册会计师执业会员，而目前其他大多数国家和地区在发放注册会计师执业许可方面都要求是本地居民。同时，开放的原则是双向互惠的，既要允许“走进来”，又要有利于“走出去”。财政部将进一步加强同商务等部门的沟通协调，不断完善会计市场开放体系，力争通过多双边和自贸区谈判,推动有关国家和地区对我国的会计市场进一步开放，包括放宽事务所跨境服务的境外停留期限、放松设立境外业务机构的限制、为我国居民取得其他国家或地区注册会计师执业资格争取国民待遇等，为我国事务所和注册会计师走出去拓展更大的国际空间。 二是把握服务需求，引导涉外服务。 随着中国企业境外投资的不断增加，广大企业对会计师事务所走出去提供境外服务具有强烈需求，希望国内会计师事务所能够在海外继续为其提供高质量服务。财政部关于中国会计服务市场对外开放课题研究成果表明，在参与调查问卷的80家走出去企业（其中外商投资企业36家，国有企业44家）中，38%的公司表示迫切需要管理咨询服务，28%的公司表示迫切需要审计服务，15%的公司表示迫切需要评估、会计代理服务。
把握需求，才能提高服务的针对性和实效性。财政部将积极协调国有资产管理、银行保险监管等部门，通过监管信息互通共享等方式，更加全面、及时地了解、掌握走出去企业对会计服务的需求，引导会计师事务所突出服务特色、创新服务品种。 三是设立境外机构，构建业务网络。 在财政部关于中国会计服务市场对外开放的课题研究中，专门就“四大与国内事务所的比较优势”开展过调查问卷。来自深圳市会计师事务所的763份问卷显示，认为“四大”最大的优势在于拥有全球性业务网络的，占72%，其次是管理制度水平、信誉与知名度，分别达64%和58%。
由此可见，会计师事务所要真正走出去，必须要有一个国际化的市场品牌，而发展自己的网络是必经途径。同时，会计师事务所走出去是一个渐进的探索过程，在初始阶段，可以先通过设立业务部、代表处等形式熟悉当地情况，既有利于降低政策风险，也有利于为客户提供适当服务。事实上，“四大”在20世纪80年代进入我国时也是先采取代表处的形式，直至90年代初才成立了正式的事务所。 财政部将积极协调商务、公安、外汇管理、工商管理等部门，鼓励事务所通过新设、收购、合并、合作、协议等方式在境外设立业务部、代表处、成员所或联系所等境外业务机构，并在境外投资促进、扶持、保障、服务、核准等方面提供便利，尤其要在简化外汇审批手续、放宽用汇使用限制、依法简化执业人员出入国（境）手续等各方面给予扶持。会计师事务所到境外执业、设立机构，需要得到当地政府主管机关、税务部门和其他监管机构的认可，相应地需要国内财政部门和其他相关部门出具执业证明、工商登记证明、税务证明等，有关部门应当给予支持、及时办理。 四是创新服务理念，发展外包业务。 会计师事务所走出去实际上有两大渠道：一种是通过设立境外业务机构直接走出去，在境外为客户提供服务；还有一种是虽在机构设立上并不走出去，但通过承接国际化业务仍能为境内外客户提供会计审计相关服务，会计服务外包业务就是其中的典型。信息技术的日新月异和国际分工的专业化、精细化使服务产品日益分解并进行国际外包成为可能。近年来，国际服务外包产业发展迅速，会计外包是IT外包之后的一个必然趋势。2005年全球会计外包业务收入为140亿美元，据IDC发布的研究报告，2008年全球财务和会计外包市场规模达到476亿美元。 会计师事务所在开展财务会计外包服务方面具有天然优势。国务院在2007年发布的《关于加快发展服务业的若干意见》中明确提出，要把大力发展服务贸易作为转变外贸增长方式、提升对外开放水平的重要内容，把承接国际服务外包作为扩大服务贸易的重点，充分发挥我国人力资源丰富的优势，积极承接信息管理、数据处理、财会核算、技术研发、工业设计等国际服务外包业务。目前，印度已成为西方发达国家首选的会计业务外包市场。与之相比，我国会计参与国际外包市场还处于起步阶段。大力发展服务外包是提升我国会计师行业国际服务水平的一个重要途径。会计师事务所要充分利用这一形式，尽快实现储备专业人才、提升服务能力的目的，同时也为今后在实体上走出打下坚实基础。有必要指出的是，财务会计外包服务通常更加注重“菜单式”的灵活性和个性化服务，往往不像法定审计那样有较为严格的约束条件，中小会计师事务所在承接国际外包服务中大有可为。财政部将积极协调相关部门，为事务所开拓国际会计服务外包业务提供资讯、技术等方面的帮助，促进会计外包产业在我国的蓬勃发展。
二、着眼强化服务职能，制定完善探索推行医院高校注册会计师审计制度的政策措施
随着科教兴国战略的深入实施和党中央、国务院对民生工作的日益重视，我国在教育、医疗卫生等领域的财政投入机制日趋法制化、规范化，投入规模持续大幅增长。《教育法》规定，国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求：“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”据统计，2003-2007年间，全国财政教育支出累计达2.43万亿元，比上一个五年增长1.26倍，年均增长18.8%；2008年，全国财政教育支出8937.91亿元，比2007年增长25.5%，其中中央财政教育支出1598.54亿元，增长48.5%。 2003-2008年全国财政教育支出情况 单位：亿元
同期，在医疗卫生投入方面，2003-2007年间，全国财政医疗卫生支出累计达6311亿元，比上一个五年增长1.27倍，年均增长24.6%，高于同期财政支出的增长幅度。2008年，全国财政医疗卫生支出2722.44亿元，比2007年增长36.8%，其中中央财政医疗卫生支出826.8亿元，增长24.5%。
2003-2008年全国财政医疗卫生支出情况 单位：亿元
在教育、医疗卫生财政投入不断加大的同时，确保其安全性、规范性和效益性也成为一个备受瞩目的重大问题。近年来在教育、医疗卫生领域发生的若干腐败案件警示我们，有必要研究探索监管制度创新，从制度上逐步解决医院高校财务违规和腐败案件时有发生的问题。在国家财政、审计监督力量有所不及、单位内部审计难以完全奏效的情况下，应当充分发挥注册会计师的专业特长和执业优势。除公立教育、医疗卫生机构外，其他具有公益性质的非营利组织也存在类似问题和需求。事实上，在美欧等成熟市场经济国家，公立部门和非营利组织接受注册会计师审计是十分普遍的做法。例如，美国纽约州1987年发布的《纽约州内部控制法案》第45章规定：“所有的州立部门、纽约州立大学、纽约市立大学、州政府内设机构和处室、委员会、理事会以及其他政府性实体或者履行类似政府职能的组织”，都负有内部控制责任，这一责任的履行情况需要包括注册会计师在内的监督力量去评估、认定并向公众报告。财政部将积极协调教育、卫生、民政等部门，按照《若干意见》“将医院等医疗卫生机构、大中专院校以及基金会等非营利组织的财务报表纳入注册会计师审计范围”的要求，抓紧制定实施医院高校财务报表注册会计师审计制度。
三、着眼加强队伍建设，制定完善吸引留住优秀骨干人才的政策措施
注册会计师行业的发展，关键在人才。近年来，我国注册会计师行业人才队伍建设取得了明显成效，但总体仍较薄弱，留住、吸引高素质人才的机制制度还不够完善，行业人才流失现象较为严重。 环顾国内，为了促进经济发展，不少地区和行业都出台了引进人才的优惠政策，集中体现在高新技术企业、跨国公司地区总部、研究开发机构、IT行业等，但涉及注册会计师行业的少之又少。作为现代服务业的重要组成部分，会计师事务所的区域分布与当地的经济发展水平密切相关。我国规模较大的会计师事务所多聚集在北京、上海、浙江、广东等经济发达地区，但即便是这些地区也普遍欠缺引进高级会计审计人才的优惠政策，甚至在优秀骨干人才落户等方面还存在较大障碍。 以北京为例，北京是较大规模事务所最为聚集的地区，全国58家证券资格所中，目前在北京的有27家，2009年初，我们曾选取其中的12家事务所（含两家证券所的北京分所），对其人员情况进行综合分析。分析发现，这些事务所员工中相当数量没有北京户籍，注册会计师中没有北京户籍的占到70%以上。见表1。 表1 会计师事务所人员情况表
对没有北京户籍的注册会计师的进一步分析显示：从年龄上看，在28至45岁中间的人员最多，占到85%，这正是注册会计师执业的黄金时期；从取得注册会计师证书的时间看，取得注册会计师证书后已满5年的人最多，占53%，这部分注册会计师通常都是事务所的业务骨干；接下来是2年至5年的，占到30%；从在目前所在会计师事务所工作的时间看，不到3年的最多，为41%，10年以上的最少，只有10%，可见事务所的人员流动率还是相当高的。
以点带面，随机抽取的这些事务所的注册会计师情况基本可以代表目前北京地区注册会计师的情况。可以合理估计，70% 左右的注册会计师没有北京户籍，而且这些注册会计师大部分是事务所的业务骨干，也是事务所发展的核心力量。没有北京户籍在一定程度上加重了他们的“漂泊感”，不利于他们专心致志发展注册会计师事业。会计师事务所难以为注册会计师解决户籍问题也是事务所人员流动率高的原因之一。 必须强调，户籍问题尤其是主要大中城市的户籍问题是一个十分复杂的问题。在目前的客观条件下，很难有一揽子解决的理想之策。我们将在进一步调查研究的基础上，积极协调人力资源社会保障部门，力争首先在个别地区开展试点，以少数在职优秀骨干人才和接收应届研究生以上毕业生等为突破口，逐步解决注册会计师在落户、社会保险、工作档案存放等方面的后顾之忧。同时，事务所也要引导员工树立现代户籍理念，适应行业工作性质和工作特点的要求。当然，最重要的还是健全激励机制，切实优待、厚待注册会计师，调动好、激发好他们为事务所发展贡献才智的积极性、主动性和创造性。
四、着眼提高审计质量，制定完善规范执业收费的政策措施
注册会计师是公众利益的保护者。注册会计师行业的收费关系到会计师事务所的执业质量，进而影响到公众利益。过去，各地从实际出发制订了一些区域性的会计师事务所收费管理规范性文件和收费标准，但就全国而言，一直没有一部统一的收费管理规定。针对近年来在事务所收费低价竞争方面反映日渐集中的情况，我部从2008年开始着手研究规范执业收费问题。经大量调研，发现在事务所收费管理中主要存在以下三方面的问题： 一是文件陈旧、标准偏低，收费管理流于形式。目前大部分地区的收费标准都是在2003年以前制定的，而近几年来我国经济社会发生了较大变化，各行业工资水平明显提高，价格指数持续高位运行，如果抱守原有收费标准，会计师事务所很难维持可持续发展。收费标准的滞后造成事务所实际收费水平严重偏低，对保证审计质量、维护市场经济秩序造成一定负面影响。 二是地方性收费文件在约束力上有所欠缺，同时不同地区之间的收费政策难以有效协调。在法律上，会计师事务所执业不受地域限制。但在实务中，有关管辖权问题，异地执业的收费管理成为一个难点甚至盲区。 三是个别基层地方政府对事务所收费进行不当干预。少数基层地方政府由于对注册会计师行业功能性质不很了解，对会计师事务所在招商引资、企业改制等方面的业务收费进行不当限制。极个别地区甚至以党委、政府红头文件形式要求会计师事务所减半收取审计、验资费用，有的部门在事务所招标中片面倚重报价因素，致使事务所竞相打折迎合要求，导致在执业中不得不缩减审计程序降低成本，从而对审计质量构成威胁，进而对国有资产安全和公众利益造成威胁，应当坚决予以制止和纠正。 为保障会计师事务所服务质量，改善会计师事务所执业环境，更好地保护投资者和社会公众利益，促进注册会计师行业健康发展，我部积极协调国家发展改革委联合研究制定会计师事务所收费管理的统一办法，并于2009年8月印发了征求意见稿。目前正在反复论证各方面的反馈意见，重点在政府指导价与市场调节价的适用范围方面既符合价格法律要求，又切合行业实际，从而取得实实在在的突破，真正发挥其政策效用。力争在今年底、明年初予以印发，并推动各地区做好贯彻实施工作。
五、着眼保持发展后劲，制定完善税收相关政策措施
为了加强税收监管，2009年7月27日，国家税务总局印发《进一步加强税收征管若干具体措施的通知》（国税发[2009]114号），在其第八条规定：对税务师事务所、会计师事务所、资产评估和房地产估价等鉴证类中介机构的税收，不得实行核定征收。至此，全国范围内的会计师事务所基本实行了查账征收。此前，虽然全国各地区政策不尽相同，但相当一部分地区对会计师事务所采取核定征收的方式，包括按照营业额核定一定比例进行征收（定率征收），或者核定一个固定的纳税金额（定额征收）等。我们对税务总局的征管措施表示理解，同时呼吁税务机关充分考虑会计师事务所等中介机构的专业服务性质，相机调整完善相关征管规定。会计师事务所是人合胜于资合的机构，通常没有大量的固定资产，最大的资源是人力资源，最主要的支出是注册会计师和其他从业人员的工资薪酬支出。因此，在会计师事务所与一般工商企业应否采用相同的税收征管制度问题上，我们将积极协调税务部门，就此展开进一步深入研究。
六、着眼改进组织形式，制定完善特殊普通合伙工商转制政策措施
《若干意见》指出，要大力推进特殊普通合伙制。由于现行《注册会计师法》对会计师事务所组织形式只规定了有限责任和普通合伙两种形式，要引入特殊普通合伙制，应当尽快修订法律。目前，享有单独立法权的深圳特区已先行引入特殊普通合伙制，但其他地区尚未具备相应条件。 我们注意到，一些事务所正根据《合伙企业法》的规定积极探索试行特殊普通合伙制；同时，待《注册会计师法》修订通过后，必将有更多事务所尤其是较大规模的事务所希望向特殊普通合伙制转换。我们将积极协调工商管理部门，共同研究相关问题和具体措施，支持会计师事务所在组织形式上平稳顺利转制。
七、着眼增强风险应对能力，制定完善执业责任保险政策措施
注册会计师以独立身份提供公众服务，客观上存在较高的职业风险，但其自身承担和规避风险的能力有限，为保护投资者和社会公众的利益，《注册会计师法》第二十八条规定：会计师事务所按照国务院财政部门的规定建立职业风险基金，办理职业保险。但自1994年注册会计师法实施至今，我国注册会计师职业保险发展较为缓慢，主要原因在于我国注册会计师职业保险市场不够成熟。 多年来，会计师事务所普遍采用按业务收入的一定比例计提职业风险基金的办法以增强抗风险能力。1994年财政部印发《会计师事务所财务管理若干问题的暂行规定》，明确“职业风险基金按业务收入的10％计提，作为因不可避免的工作失误而依法进行赔偿的准备金。”1999年事务所脱钩改制后，由国有事业单位改制为民营企业性质，为满足改制后事务所会计核算的要求，财政部要求事务所执行企业会计制度，并于2001年底印发了《会计师事务所、资产评估机构、税务事务所会计核算办法》，规定“‘职业风险基金’科目核算事务所按规定提取的用于职业风险赔偿的准备金”，从会计制度方面再次明确规定事务所必须按规定提取职业风险基金。为规范会计师事务所职业风险基金的管理，促进会计师事务所增强职业责任风险意识，提高职业责任风险承受能力，2007年，财政部发布了《会计师事务所职业风险基金管理办法》，进一步明确了会计师事务所风险基金的提取、使用和分配，并将会计师事务所提取风险基金的比例降低到5%。 但是，职业风险基金制度在执行中也暴露出若干弊端：一是按业务收入一定比例提取的办法并不合理，业务收入少的事务所并不表示其风险就绝对低，提取的风险基金可能根本无法应对将来的诉讼风险。二是职业风险基金没有提取上限，随着事务所的持续经营会越积越多，而其作为事务所的一项风险准备，不能用于其他方面，股东转所也不能带走，由此导致一些事务所产生内部矛盾，有的甚至为了分配职业风险基金，不惜让事务所终止。三是职业风险基金管理不严格。目前事务所职业风险基金由事务所自行管理，虽然累计的职业风险基金数额较大，但多数只停留在账面上，只有很少部分能对应在货币资金上，难以很好起到职业风险准备金的作用。 鉴于上述问题，随着近年来我国职业保险市场的发展，越来越多的事务所选择购买职业保险，尤其是规模较大的事务所。2009年5月证券资格会计师事务所报备资料显示，当时的60家证券资格所中，选择购买职业保险的达到38家，占63%，排名前15强的事务所中只有2家没有购买职业保险。
购买职业保险是趋势。在经济发达国家，会计师事务所普遍购买注册会计师责任保险。同时，许多国家的法律也规定，会计师事务所，特别是从事上市公司审计业务的事务所必须购买注册会计师责任保险。但我国目前的职业保险制度还不够成熟，保险条款的设计并不完全切合注册会计师行业的需要。相当部分事务所反映，购买职业保险还没有真正起到提高注册会计师赔偿能力以保护社会公众利益的作用。财政部将积极协调保险监管等部门，加快研究制定符合国际惯例和注册会计师行业发展方向的保险制度，促进会计师事务所在积极应对、有效管理执业风险的基础上健康发展。
八、着眼实现平等合作与公平竞争，制定完善促进中外合作所本土化的政策措施
我国自1992年起开始批准外国会计师事务所与中国会计师事务所按照《中外合作企业法》设立合作所。目前，我国有4家中外合作会计师事务所，分别为普华永道中天会计师事务所、毕马威华振会计师事务所、德勤华永会计师事务所、安永华明会计师事务所，4家合作所已在内地设立25家分所。见表2。
表2 中外合作会计师事务所一览表
中外合作会计师事务所的设立和发展，对于促进改革开放，改善投资环境，吸引国际资本，改进我国会计审计标准等发挥了积极作用，应当予以肯定。但是，由于多种原因，中外合作所目前也存在一些问题，突出表现为本土化进程缓慢。以合作所中的高级管理人员为例，2008年底，四家合作所中总监或相当级别以上人员共有644人，其中合作中方人员232人，占36%，合作外方人员412人，占64%；经理级别（含高级经理）人员2141人，其中合作中方人员占81%，合作外方人员占19%；其他职员17173人，合作中方人员占到98%。
这在一定程度意味着，中外合作所中做业务、担责任的绝大部分是合作中方人员，但做决策、同时由于不具备中国注册会计师资格又不能签报告、难以担责任的基本上是合作外方人员，导致合作双方权利义务不对等、不均衡，长此以往，最终受损失的还是中外合作所自身，因为无论对内对外，都有不尽协调之处，削弱了致力发展的共同基础，这是显而易见的道理。4家合作所中的3家的合作期限将于2012年到期。出于保护和促进中外合作所发展的目的，我们希望合作所深刻认识并自觉加快本土化转制进程，在我国法律框架和统一市场规则下公平竞争，为我国经济发展和改革开放继续作出应有贡献。我们将积极协调有关部门，推动中外合作所本土化平稳有序进行。 紧密结合会计师事务所最关心、最直接、最现实、最期望的问题研究制定一系列扶持政策措施，是《若干意见》的明确要求，也是财政部领导的一贯要求。站在维护国家利益和公众利益的高度，以真心真情扶持行业发展，以实干苦干推动行业发展，是财政部门责无旁贷的历史重任。我们一直在为此努力，我们将坚持不懈地继续为此努力。只要广大会计师事务所发奋图强、苦练内功，只要财政部门和有关部门通力合作、加大扶持，我们相信通过五年左右的艰苦努力，我国注册会计师行业收入翻一番的目标一定会实现（测算情况见表3），我国注册会计师行业在经济社会发展中的服务职能一定会更加强大。 表3 我国注册会计师行业收入预测表
让我们静下心来，在寒冷的冬日去感受国办56号文件和《若干意见》提出的扶持政策带给我们的浓浓暖意！让我们携起手来，把国办56号文件和《若干意见》提出的扶持政策一件一件宣传到位、制定到位、落实到位，用我们的勤奋、务实、开拓、坚韧去迎接注册会计师行业发展的又一个春天！
|
|
|
