税务

　　2011年9月9日，财政部发布《会计改革与发展“十二五”规划纲要》（财会[2011]19号）（以下简称《规划》），这是指导未来五年我国会计改革与发展的纲领性文件。近日，财政部会计司负责人就《规划》的有关问题回答了记者的提问。

　　记者：《规划》的发布实施是我国会计行业的一件大事，请谈谈《规划》的制定背景和重要意义。

　　答：国家“十二五”规划明确了今后五年经济社会发展的主要目标，为新形势下全国人民努力奋斗、全面建成小康社会指明了方向。我国会计改革与发展置身这一时代背景，肩负着为实现国家“十二五”时期经济社会发展目标做出应有贡献的时代使命。

　　会计作为经济社会发展的基础性工作，对社会主义市场经济体制的建立和不断完善，对资本市场的培育发展和国有企业的改制重组，对优化投资环境和提高资源配置效率，对保障经济信息质量和增强国内外投资者信心等，发挥了重要作用。在此过程中，会计的内涵和外延不断丰富和扩大，会计服务企业发展的理念、内容、方式和范围等也不断创新和发展，会计工作呈现了欣欣向荣的局面，会计作用也越来越突出。随着经济全球化趋势的日益加深，我国“引进来”、“走出去”战略的深入实施，社会主义市场经济的不断深化和多层次资本市场的改革完善，特别是企业重组的活跃、海外并购的提速、中小板的推出和国际板的酝酿，进一步扩充了会计职业的空间领域和会计服务的市场需求，对会计改革与行业发展提出了新希望、新要求。

　　要把握好党中央、国务院对会计行业提出的新希望，满足好经济社会发展对会计行业提出的新需求，适应好全球会计行业呈现的新趋势，会计工作必须紧紧扎根于经济社会发展，坚决服从于人才强国战略、信息化发展战略等一系列国家战略，坚持服务于市场经济发展和企业进步，密切关注于国内新兴市场需求和国际经济社会形势。基于以上思路，根据党中央、国务院提出的新任务新要求，在深刻分析当前国际国内形势和会计行业特点、发展现状的基础上，《规划》确立了“十二五”时期会计改革与发展的指导思想、总体目标和任务措施。

　　《规划》的发布实施，对于进一步深化会计改革，推动会计事业持续稳定健康发展，更好地发挥会计在促进经济社会发展中的基础性作用，具有十分重要的意义。首先，《规划》的实施为会计改革发展提供了重要机遇。目前，我国会计发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，制约会计科学发展的体制机制障碍依然较多，全球各国围绕会计技术、会计标准、会计人才等方面的竞争更加激烈，我国会计发展的外部环境更趋复杂。应该说，《规划》的发布实施坚定了新时期加强会计行业建设的信心和决心，将会计工作提升到了新的战略高度，为会计行业发展注入了强大动力。其次，《规划》的实施为会计改革发展指明了方向目标。《规划》审时度势，在充分考虑我国经济社会发展需要，结合我国会计行业发展现状的基础上，确立了会计改革与发展的总体目标，即健全适应社会主义市场经济体制要求的会计体系。围绕这一目标，提出健全六大会计体系，涵括了会计工作的方方面面。第三，《规划》的实施为会计改革发展提供了政策支持。《规划》针对我国会计改革发展中亟待解决的重大问题，提出了十二个方面的具体任务及相应的政策措施，为妥善解决当前制约我国会计行业发展的问题提供了有效途径。

　　记者：会计工作政策性强、涉及面广，如何确保《规划》的科学、合理性？

　　答：财政部高度重视《规划》的制定工作，从去年9月就启动了《规划》的研究起草工作，大致可分为以下几个阶段：一是部署准备阶段（2010年9月至2010年10月），制定《规划》编制工作方案，成立工作小组，落实职责分工，搜集相关资料。二是调查研究阶段（2010年10月至2010年12月），开展大量专题调研，形成调研报告，为起草《规划》提供依据和参考；多次召开地方会计管理口片会和有关部门座谈会，就“十二五”时期会计工作的若干重大问题进行了深入讨论。三是研究起草阶段（2010年12月至2011年1月），在前期准备的基础上，完成《规划》的起草工作，勾勒出《规划》的框架结构，初步确定了“十二五”时期会计改革与发展的指导思想、总体目标和任务措施。四是征求意见和修改完善阶段（2011年1月至2011年8月），先后组织征求了省级财政部门、中央有关部门、部内相关司局的意见，并面向全社会广泛征求意见，充分采纳和吸收了相关部门和单位提出的合理建议，不断丰富和完善《规划》内容，最终完成了《规划》的编制工作。在《规划》制定过程中，我们认真学习了国家“十二五”规划和国家财政“十二五”时期的有关要求，特别注重与国家及相关部门的规划紧密衔接，力求使规划更具科学性、指导性和前瞻性。可以说，《规划》是在财政部党组的正确领导下，经过深入的调查研究和广泛的征求意见后形成的，是全国会计管理系统和社会各方面集体智慧的结晶。

　　记者：《规划》确定了“十二五”时期会计改革与发展的指导思想。贯彻落实这一指导思想，应把握哪些关键点？

　　答：根据国家“十二五”规划和国家财政“十二五”时期的总体要求，《规划》制定了“十二五”时期会计改革与发展的指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，以促进经济社会发展为目标，以提高会计信息质量为着力点，以改革创新为动力，坚定不移地围绕会计法制、会计准则、审计准则、内部控制、会计鉴证、会计信息化、会计人才队伍建设、会计指数、会计理论研究等重要领域，实现会计工作全面、协调、可持续发展，更好地为社会经济服务。

　　贯彻落实上述指导思想，要着重把握好以下四点：

　　坚持以科学发展为主题。以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局。在当代中国，发展是解决我国所有问题的关键，也是突破我国会计行业瓶颈的有力武器。如会计高端人才缺乏的问题，注册会计师行业难以满足市场需求的问题，会计信息化水平不高制约企业发展的问题，事业单位、农村会计基础工作薄弱的问题，等等。这些长期存在的问题和矛盾必须紧紧依靠科学发展，妥善解决，实现突破。

　　坚持以加快转变经济发展方式为主线。加快转变经济发展方式是推动科学发展的必然选择，是应对国际金融危机冲击的迫切需要，是解决我国发展中深层次矛盾和问题的根本途径，也是赢得未来竞争主动权的战略之举。会计工作是经济发展中的基础性工作，解决会计改革发展中存在的问题和制约因素，必须紧紧围绕加快转变经济发展方式的主线。

　　坚持以改革创新为动力。改革是不断解决发展中的矛盾和不断推进社会前进的过程，会计事业要取得进步，就要坚持不懈地深化改革，坚定不移地大胆探索、勇于创新，在实践中积累经验，不断提高改革决策的科学性、增强改革措施的协调性，推进会计各领域、各体系之间相互促进，有序发展。

　　坚持以实现会计工作全面、协调、可持续发展为落脚点。协调好全局和重点。“十二五”时期，会计改革发展需要解决的问题很多，要在抓好全局工作的同时，着力在重要关键环节上取得突破，从而带动全局发展。统筹好国内和国际。既要顺时应势，扩大会计准则在国内的实施范围；又要加强互动，扩大中国会计准则的国际影响。兼顾好当前和长远。既要立足当下，建立健全会计法律法规；又要把握未来，对会计改革发展的热点问题进行前瞻性研究。

　　记者：《规划》提出了“十二五”时期会计改革与发展的总体目标，具体包括六大体系。请谈谈，这六大体系的确定有哪些特点，六大体系之间是什么关系？

　　答：在综合考虑未来国内国际发展趋势和条件的基础上，《规划》提出了“十二五”时期会计改革与发展的总体目标：健全适应社会主义市场经济体制要求的会计体系，具体包括会计管理体系、会计标准体系、注册会计师行业管理体系、会计人才培养选拔和评价体系、农村会计管理体系、会计理论方法体系。这六大体系的提出，有几个突出特点：

　　与提高财务报告信息质量紧密衔接。公开透明、高质量的会计信息，有利于降低市场交易成本、促进资金有效流动、推动产业升级、避免无效投资和资源浪费，有利于深化企业改革、金融改革和促进资本市场的健康发展，是完善社会主义市场经济体制的必然要求。“十二五”时期，需要不断完善会计法律法规和会计标准体系，进一步规范会计行为，不断提高财务报告信息质量。因此，《规划》提出，完善企业会计标准，建立政府会计准则，完善民间非营利组织会计标准，完善内部控制规范，推进会计信息化建设等若干任务，最终形成一套科学、全面、系统的，符合国际惯例的会计标准体系，在“十二五”时期，实现财务报告信息质量的全面提升，有效维护社会公众利益，有力规范市场经济秩序。

　　与行业规划和发展意见紧密衔接。《会计行业中长期人才发展规划（2010-2020年）确立了2020年我国会计人才发展的战略目标：培养和造就一支规模宏大、结构优化、素质较高、富于创新、乐于奉献的会计人才队伍，确立我国会计人才竞争优势，建设国际一流的会计人才队伍，为在本世纪中叶实现社会主义现代化奠定会计人才基础。《规划》紧紧围绕这一目标，提出未来五年要健全以会计执业胜任能力框架为指导，能够全面提升会计队伍业务素质、诚信水平和结构优化的会计人才培养、选拔和评价体系，为实现会计人才发展的战略目标奠定坚实基础。国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》（国办发[2009]56号）提出力争通过5年左右的时间，努力实现会计师事务所的规模结构优化合理，会计师事务所执业领域大幅度拓展，会计师事务所执业环境显著改善，会计师事务所组织形式、治理机制和管理制度更加科学，注册会计师队伍职业道德水平和专业胜任能力显著提高。在此基础上，《规划》提出了健全与发展现代服务业、国际服务贸易和实施“走出去”战略相适应，大中小会计师事务所协调发展，执业领域不断拓展，能够持续提升行业社会公信力和诚信度的注册会计师行业管理体系的目标。

　　与经济社会发展的重大问题紧密衔接。党的十六届五中全会提出要建设社会主义新农村，新农村建设是我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的新课题，是时代发展和构建和谐社会的必然要求。强农惠农，加快社会主义新农村建设是我国“十二五”时期的一项重大任务，农村会计工作在新农村建设中发挥着不可或缺的基础性作用。因此，《规划》提出要建立健全适应社会主义新农村建设要求，有利于促进农村健康可持续发展的农村会计管理体系，为进一步夯实农业农村发展基础发挥积极作用。

　　这六大体系并非各自独立的，而是相互关联、相互影响、相互促进的。六大体系相互作用，共同构成了内涵丰富的中国会计体系。会计管理体系的建立健全对其他会计体系的发展具有重要的基础性作用，会计人才培养、选拔、评价体系和企业会计标准体系的健全完善为其他会计体系提供了重要的人才和技术保障，注册会计师行业管理体系的加快发展为其他会计体系的顺利实施提供了重要的服务保障，农村会计管理体系拓展了其他会计体系改革与发展的新领域，会计理论方法体系的不断完善对其他会计体系的建设具有支撑和先导作用。

　　《规划》提出的总体目标，系统完整、重点突出、催人奋进，经过全国会计人员、注册会计师、会计管理工作者的共同努力和奋斗是完全可以实现的。实现“十二五”时期会计改革与发展的目标，将使我国会计工作的内涵更加丰富，生命更加旺盛，活力更加充沛，魅力更加突显，发展更加和谐，将实现我国会计行业新一轮跨跃式发展。

　　记者：《规划》提出了实现“十二五”时期会计改革与发展目标的若干任务措施。请谈谈，这些任务措施主要包括哪几个方面的内容，提出这些任务措施主要考虑了哪些因素？

　　答：根据“十二五”时期会计改革与发展的总体要求,《规划》明确了“十二五”时期主要做好以下方面的工作：

　　着重抓好法制建设。“十二五”时期，会计法制工作要在已有会计法律法规体系的基础上，坚持科学立法、民主立法，着力抓好促进科学发展、深化改革开放、保护投资环境、保障和改善民生、维护市场经济稳定等方面所急需法律法规的制定或修改工作，力求体现规律要求、适应时代需要、符合人民意愿、解决实际问题。将着力做好会计法、注册会计师法、总会计师条例等的修订工作，不断推动会计管理工作法制化、规范化。

　　着重抓好依法行政。推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，是党的十七大为适应全面建设小康社会新形势、推进依法治国进程而提出的一项战略任务。“十二五”时期，会计工作要严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，推进管理方式创新，加强行政决策程序建设，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，着力保障和改善民生；要更加注重行政监督和问责，完善监督体制机制，全面推进政务公开，切实为人民掌好权、用好权。

　　着重抓好标准建设。“十二五”时期，将完善企业会计审计准则体系，修订事业单位会计准则和制度，健全政府会计准则体系；完善内部控制规范体系，加快会计信息化标准建设，加大会计标准的实施力度，不断适应财政发展改革和市场经济发展的需要。

　　着重抓好人才建设。今后五年，将继续实施会计行业人才规划：加强会计从业资格管理，深化会计职称制度改革，完善会计人员继续教育制度，加快会计领军人才培养，推动会计人才流动配置，强化总会计师地位和职能，推动会计专业学位研究生培养工作，健全会计人员评选表彰机制，全面提升会计人才队伍整体素质，为经济社会健康发展提供坚实的人才保障和智力支撑。

　　着重抓好注册会计师管理。全面深入贯彻国办发56号文件，构建大中小会计师事务所协调发展的合理布局，建立健全标准科学、监管严密的准入制度和退出机制，促进出台行业扶持政策，拓展行业新业务新领域，加强行业诚信建设和治理机制建设，更好地发挥注册会计师行业在引导资源合理配置，维护市场经济秩序和社会公众利益等方面的作用。

　　着重抓好对外交流。我们将在未来五年，继续深入参与建立全球统一的、高质量的会计标准，加强注册会计师行业、会计信息化、会计理论研究等方面的国际交流与合作，持续深化与港澳台会计审计准则的趋同（等效）以及注册会计师行业层面的交流与合作，全面提升我国会计国际影响力。

　　着重抓好理论建设。“十二五”时期，将推动会计相关法律制度建设、会计指数、环境会计、上市公司国际板审计及跨境监管合作、会计教育教学与人才培养等问题研究，组建政产学研战略联盟，促进会计理论研究与实务工作良性互动。

　　着重抓好自身队伍建设。《规划》提出，要明确中央与地方各级会计管理机构的职责范围和权限，促进各级会计管理机构与会计工作组织协调发展，健全会计管理机构、充实会计管理人员、定期开展对会计管理人员的教育培训，不断提高会计管理队伍的综合素质。

　　上述任务措施是在充分考虑各方利益和权益的基础上提出的。我国会计工作涉及面广、社会影响力大，会计政策制定发布必须要坚持为国理财，为民服务的宗旨，综合考虑，兼顾各方利益。比如，为维护我国国家利益和企业权益，在推动我国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同工作中，要坚持既符合中国国情、又与国际趋同的改革思路，使我国企业会计准则真正成为全球公认的高质量准则，为中国企业海外上市、中国会计师事务所拓展国际业务提供便利条件；积极参与国际准则制定和修订工作，扩大我国话语权和影响力，使国际会计组织和发达国家在制定相关制度时充分考虑中国国家和企业诉求。又如，为维护企业、投资者、债权人以及其他利益相关者的合法权益，《规划》提出，加强内控规范体系建设，推动成本核算与管理规范建设。通过相关制度建设，促使企业加强内部管理，有效控制成本，提高企业经济效益，增强风险防范能力、市场竞争能力和反倾销应对能力。再如，为保障和改善民生，《规划》提出，推动政府和非营利组织会计改革，促进公共财政建设和社会公益事业发展；推动医院和基层医疗机构会计制度的组织实施，推动高校会计制度改革，为教育、社会保障、医药卫生等重大民生工程的顺利实施做好管理和服务；推动政府和非营利组织开展内控建设、加强内部管理，提高资金的使用效率和效果，确保公共资金在保障和改善民生方面最大限度发挥作用。

　　上述任务措施是在科学总结我国会计改革发展实践的基础上提出的。近年来，各地区和有关部门按照财政部的要求，结合自身实际创造性开展工作，为推动会计管理改革，促进会计和谐发展，积累了许多好做法好经验。比如有的地区超前谋划，加强信息化建设，推进会计管理工作科学化精细化，实现会计从业资格考试无纸化；有的地区积极探索，进行会计管理创新，推行建账监管工作，解决了部分单位不设账、乱设账、多套账等问题；有的地方抓住机遇，推动医院、高校配备总会计师，加强事业单位财务管理工作；有的地区多方协调，联合有关单位共同推动设立正高级会计专业技术资格；等等。通过不断的探索和实践，各地区和有关部门创造了丰硕的发展成果，积累了宝贵的改革经验。所有这些可贵探索和鲜活实践，为制定《规划》提供了丰富的思想营养。《规划》中的一系列政策措施，正是在尊重各地首创精神，汇聚各方实践创造的基础上提出和确定的。

　　上述任务措施着力解决我国会计改革发展中存在的突出矛盾和主要问题，具有较强的针对性和现实性。比如，随着社会主义市场经济的逐步完善和我国经济与全球经济的进一步融合，企业面临的内外部环境发生了深刻变革，总会计师地位、作用发挥受限等问题比较突出，总会计师的职责权限、任职条件、应发挥的作用等都需要重新探讨和认识，总会计师已不能再局限于传统计划经济体制下的角色，而需要肩负新的更大的使命，更加深入地参与单位的经济管理和战略决策。针对这一问题，《规划》提出，推动修订总会计师条例，建立总会计师资格认证制度，推动设立大中型企业和行政事业单位设置总会计师，强化总会计师地位和职能。又如，行政许可法出台后，取消了会计从业资格证书的年检制度，会计人员的继续教育工作缺少了有力抓手。针对这一突出矛盾，《规划》提出，要实行会计人员继续教育学分制度，创新和丰富会计人员继续教育内容和手段，积极探索远程网络化教学等现代化培训方式。再如，经济全球化、贸易自由化推动各国会计师事务所“走进来”与“走出去”逐步成为常态，与之相适应，我们不仅要完善我国的相关法律和监管制度，修订注册会计师法，制定注册会计师法实施条例、持有中国注册会计师证书的境外人员担任境内会计师事务所合伙人或股东的管理办法等，更要打造具有优质强势品牌的会计师事务所，培养高端型、复合型、国际化、年轻化的注册会计师，更好地发挥注册会计师行业在引导资源配置、维护市场经济秩序和社会公众利益等方面的基础性作用。

　　记者：请谈谈，将如何保障《规划》的贯彻落实？

　　答：《规划》已经印发省级财政部门和中央有关主管部门，并在全社会广泛宣传。下一步，财政部将着力抓好以下工作：

　　加强宣传，营造《规划》实施的良好环境。财政部将联合各地财政部门和中央有关主管部门大力宣传《规划》的重大意义、指导思想、目标任务和政策措施。同时，将在会计行业网站、报刊、杂志等媒体采取多种形式报道宣传《规划》的有关内容，为加强会计管理、深化会计改革创造有利条件和营造良好氛围。

　　结合实际，推动制定《规划》的具体实施意见。《规划》印发后，各地财政部门和中央有关主管部门会计管理机构正在根据《规划》的有关精神，认真分析本地区、本部门的会计工作实际，抓紧制定本地区、本部门的具体贯彻实施意见。财政部将进一步指导各地财政部门和中央有关主管部门总结成绩经验，科学制定实现“十二五”时期会计改革与发展目标的具体措施。

　　抓好落实，建立《规划》实施的监督检查机制。财政部将根据《规划》提出的总体目标和主要任务，制定实施方案和时间表，确定每年的工作重点和需要解决的关键问题，明确分工，落实责任，建立后评估机制，确保各项政策措施落到实处。同时，财政部将跟踪了解各地财政部门和中央有关主管部门对《规划》的实施情况，针对实施过程中发现的新情况、新问题，及时采取有效措施，确保会计改革与发展扎实推进，取得实效。

　　扬帆“十二五”，启航新征程。在新的历史起点上，全国各级财政部门、中央有关主管部门、会计人员、注册会计师要深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻执行《规划》，锐意改革，开拓创新，更好地服务经济社会发展，为实现“十二五”时期的目标任务，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会做出新的更大的贡献。