税务

    【摘要】随着农村税费改革试点的不断扩大和推广，一些深层次的矛盾开始暴露出来。其中农村原有财务，现在为了完成农业税收附加形成新的债务，不但得不到顺利的解决，大部分试点地方反倒在加重。村级债务问题，日益成为严重的问题。要对农村税费改革中已经出现和可能出现的问题，进行认真研究并采取有效措施加以解决，要确保村级政权正常运转；努力化解村级债务；加强农业税附加管理；制定权威性文件。
    2003年1月7日中共中央召开了农村工作会议，会议指出全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村、关心农民、支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。尤其强调了要继续推进农村税费改革，今年的农村税费改革试点工作，要在总结经验、完善政策的基础上全面推开。各地要加强领导，精心组织，认真执行中央的政策。当前，我市各地都先后进行了农村税费改革试点工作。这项改革对从根本上减轻农民负担，巩固乡镇行政区划调整、并村合校等综合性改革成果，推动农村民主进程，强化农村财务管理等方面起到不可替代的作用，意义重大而又深远。但是通过对已先开始进行试点的情况调研了解看，这项改革工作在深层次上仍有一些问题需进一步研究解决。尤其是税费改革中村级债务及相关问题愈显突出。
    1．村级资金缺口增大，正常运转困难。税费改革后，村级的干部工资、五保户供养、办公费等三项费用将改由农业税附加开支。由于村型不一，土地面积不等，经济基础不同，部分村资金不够安排，难以正常运转：一是耕地面积少的村算帐不够用；二是征收率达不到百分之百，即使够用的村也要出现缺口；三是部分村机动地已长期发包，承包费已用于化解村级债务，这部分耕地将出现“空头税”，村里无资金来源支付这部分耕地的农业税及农业税附加；四是部分村农户在村有存款，村又无力偿还，这部分农户可能以用帐面存款顶税，出现自然赤字；五是受年景制约，农业税附加也要和正税一样减免。因为农业税附加是村级资金主要来源，一样减免的话，原测算够用的村也要出现缺口，不够用的村缺口更大。经过测算，按正税20％收取的农业税附加，村平均课税面积达8000亩以上的，尚还能够维持，低于这个基数就将会出现缺口。
    2．村级债务额度大，旧债化解困难。村级债务虽然近几年已下力气进行了化解，并得到一定收效，但村级债务包袱仍然很沉重。税费改革后，这些债务的化解难度越来越大：一是多数村没有其它收入来源，自然没有能力偿还债务；二是一些村的资产、资源已经大部分被长期发包出去，再用资金来源偿还债务的能量很小；三是少数村负债大于资产，已成为产不抵债的空壳村；四是部分村资产中其他资产和应收款占一定比例，在应收款中无效债权逐年增加，资产质量下降，债权软不顶硬。
    3．新债务继续增大，杜绝根治较难。从税费改革的试点看，农业税征收方式仍沿袭过去的作法：一是一级保一级，在税收上乡里保县里的农业税，村里保乡里的正税，把收不上来的农业税（含附加）均视为农业税附加甩给村里，最后村里有多少算多少，仍出现借债垫付农业税的现象；二是限时完成任务，在征税时下达税收入库时限，不管采取什么办法，超过时限不行，村里为在限定的时间内完成任务只好借贷垫付；三是以粮顶税，村里为完成任务，在纳税人粮食没有变现的情况下，征粮顶税，以高于市场价格收，再低价卖出，差价由村里包补；四是税收联薪，有的地方把税收任务与村干部报酬挂钩。村千部为保工资采取垫付的办法完成任务，增加新债；五是附加下甩，文件明确规定农业税附加同农业税一样由财政部门统一征收，由农经部门监督管理。一些乡镇没有执行，在税收的过程中把附加税甩给村里，由村自收自用，使农村经管部门无法发挥监督管理的作用。
    农村税费改革中“三个确保”落实与否，是衡量税费改革成败的重要标志。因此，要对农村税费改革中已经出现和可能出现的问题，进行认真研究并采取有效措施解决。
    1．确保村级政权正常运转。解决村级资金缺口的问题，除村民委员会自身采取一些办法以外，主要靠政策扶持。一是实事求是确定农业税税率和附加比例。我市县与县之间人口密度、耕地面积、人均收入有很大差异。属山区或半山区的县（市），耕地面积少，种植业产值在总收入中只占三分之一左右，这样的县（市）如果不调整税率和附加比例，村级政权很难运转。因此，以县为单位，对村均课税面积不足8000亩的地区，是否确定税率在总体征税额不变的情况下，应实事求是地调整农业税和附加比例。二是通过转移支付弥补资金缺口。为了保证乡村两级组织的正常运转，在减人、减事、减支的基础上，中央和省都拿出必要资金用于弥补乡村两级收支缺口，这是保证基层组织正常运转的重要条件，也是中央和省为顺利推进税费改革而付出的必要成本。各县（市）转移支付额度都是根据实际情况测定的，应该用于乡村两级的，必须一分不留地用于弥补乡村的经费开支，任何一级都不准截留挪用，这要作为一条严肃的政治纪律。三是改革收缴方式，提高征收率。由于农村产业结构和种植结构的变化，过去习惯秋天征税的作法已不符合实际情况了，要由季节收税改为常年收税，在纳税人心里打下税款拖不了，欠不下的烙印。农业税除了减免的农户外，不能再有尾欠现象发生。四是农业税附加能否不予减免。因灾实施减免是国家体察民情的一项具体政策，税费改革后仍然执行。过去提留款只缓不减，因为无论什么年景村级三项开支是照常的，可以说是硬（钢）性的。如果农业税附加也随农业税减免，村级就难以保证正常运转。五是严格控制开支，取消村级招待费、党政机关对村干部的培训费，严禁各级党委、政府下达订刊指标任务，不准突破订刊限额。
    2．努力化解村级债务。村级债务形成的原因比较复杂，税费改革后解决这个问题的难度更大，但不能因为难而放弃不管，更要进一步积极探索行之有效的措施，进行逐步化解：一是农业税附加数量大。当年三项开支有节余的村，要把节余下来的资金，全部用于偿还债务上。二是各级财政安排转移支付资金时，除保证村级正常运转的资金外，应再多给一部分用于偿还村级债务的资金，从而增强村级化解债务的能力。三是采取下达任务、目标考核、收欠奖励等多种办法，充分调动村级干部清收债权的积极性，使他们常抓不懈地回收债权、偿还债务。四是各级政府用政策扶持等办法，帮助村级发展经济，壮大经济实力，增强偿还债务能力。
    3．加强农业税附加管理。农业税附加是村级组织运转的主要资源来源，必须足额收缴，及时划转，加强管理，严格监督。一是严格执行中发［2000］号文件关于“用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理”的规定。乡财政部门按规定比例应将收缴的农业税附加及时、足额划转到乡镇经营管理部门。二是财政部门在农业税收工作上要转变工作方式，直接征收到户，而不应继续沿用过去由村统一垫付的作法，更不准把农业税附加留在村里坐收坐支。对村千部协助财政部门收取农业税的报酬，应在农业税收成本中列支。三是经营管理部门要建立必要的工作程序，完善农业税附加的核算手续。农业附加开支实行预决算制度，总量控制，量入为出。四是明确农业税和农业税附加的资金性质。税费改革后，农户依法纳税与村集体不再是经济往来关系，村级财务帐目不再核算农户纳税业务。五是严格管理村级财务。税费改革之后，村级债权债务基数已经锁定，要求只减不增。村级财务实行民主监督、民主管理、民主决策、乡镇监控的管理机制，发生一切经济事项通过呈请报告预算审批的程序实施。农经管理部门要加大审计监督力度，实行依法管理。
    4．制定权威性文件。在农村税费改革中村级债务及相关问题的加重，如不在实施税费改革的过程中引起高度警觉，潜心研究，采取有效措施解决，将会在时过境迁后，造成不可挽回的后果。然而解决这些问题的关键是要制定权威性文件时，把一些政策规定纳入文件之中，特别是各县（市）、区在制定实施《方案》过程中，要把解决这些问题的具体措施写进去，防患于未然，使乡村在工作中有所遵循。还要求各级干部在今后的工作中认真贯彻政策、依法办事，使税费改革有良好的开端和产生预期的量大成效。

   【作者简介】何锋（1955—），男，黑龙江杜尔伯特人，民建黑河市委秘书长。
    （民建黑河市委，黑龙江黑河164300）
    摘自：2003.9    (31-32)《黑河学刊》