税务

　　资金短缺始终是困扰地方经济发展的长期性问题。因此，各级地方政府和企业利用一切机会，采取多种方式招商引资。在这种环境中，政府国外贷款和国内社会资金的品种与金额逐年增加，在各个地区和行业发挥着积极的作用，有力地促进了社会经济事业的发展。但是，由于地方长期举债，铺摊子、上项目、搞形象工程，寅吃卯粮，地方债务尤其是基层负债，已成为影响地方经济发展和基层政权运转的一个突出问题。



　　1、 从国家有关部门已公开的资料来看，地方负债是普遍的，债务是很沉重的。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。对鄂豫川晋吉五省县乡的调查发现，四川省2000年末仅乡镇债务余额就达195.71亿元，相当于当年全省地方财政预算内收入的83.7%，比1999年增幅高达24.64%；当年全省有负债的乡镇高达4172个，占实际建制乡镇的82.56%。河南省1999年债务规模超过1000万元的乡镇179个，2001年乡镇政府直接债务42.49亿元，相当于当年全省乡镇财政收入的72%，90%以上的乡镇有政府债务。



　　2、 从审计结果来看，地方负债高企的现象是不容忽视的。去年，我们对西北两家省会城市的财力情况调查发现，地方的债务余额已大大超过地方政府的可支配财力。如，截止2003年底，甲市本级的负债余额为595392万元，其中国债转贷资金占总债务的10%、国内外贷款占总债务的75%、基建拖欠款占总债务的3%、其他债务余额占总债务的12%，是市本级可用财力的1.31倍、可用建设资金的4.75倍；乙市本级的负债余额为368887万元，是市本级可用财力的1.38倍、可用建设资金的5.39倍。如果上述两市的财力增长在未来的两年内没有较大的快速增长，那么在2007年的还债高峰期可能出现没有资金用于城市建设和正常维护的尴尬局面。



　　我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。从国内看，广东的国投事件就是或有负债显性化的一个很好的例证；从国外看，80年代至90年代发生的拉美债务危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机、俄罗斯金融危机以及巴西金融危机、阿根廷经济破产都表明，财政是社会经济安全的最后一道防线，发生财政支付危机是导致经济危机和社会危机直接或重要的原因。



　　自1992年以来，以邓小平的南方讲话为契机，以及在其后的财政、计划、物价等一系列市场化、分权化的改革和赶超战略的驱动下，开始自主地发挥资源配置的功能。这时候，互相攀比以及追求政绩成为地方领导人全面介入经济领域的一种动力。在预算内财力无法满足支出的情况下，地方政府就开始大量举债进行建设。举债初期，在宏观经济处在需求较旺的前提下，取得比较明显的成效，培植了财源，改善了投资环境，推动了经济社会发展。但在1997年亚洲金融危机以后，通货紧束、消费不足成为地方经济发展的主要障碍。由于举债的惯性和中央积极财政政策的实施，地方债务日益严重的问题开始凸显出来。



　　2、地方财政支出压力逐渐加大。主要表现在：一是财政供养人口增多。二是国债项目要求地方资金限期配套到位，在许多“吃饭财政”的地方无疑又平添了一项硬性支出。三是国企改革遗留问题负担重。如粮食流通体制的改革，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。去年对东部某经济强省的粮食风险基金筹集和管理使用情况进行审计调查时发现， 1992年4月至1998年5月的新增粮食财务挂帐和其他不合理占用贷款97.34亿元、1998年6月至2004年5月的粮食企业财务挂帐总额48.61亿元。



　　1、 财政体制改革不彻底。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放，而财权往中央集中。据统计，1994年以来分税制的实施，使得中央财政收入占全部财政收入比重由1993年的22%上升到2001年的51%。如果以这两年中央财政与地方财政按照收入“六四分成”的比例计算，中央财政的比重应在60%以上。与此同时，省政府对基层政府也是实行事权逐步下放财权不断上收的做法，自1994年以来，每年省级政府对县乡级财政的集中程度平均提高2%。这种事权与财权划分的不对称，并没有通过中央对地方的一般转移支付予以纠正，必然造成地方债务逐渐增加。



　　2、 行政管理体制不科学。一是中央政府在制定政策时往往采取“一刀切”的措施，无法因地制宜。地方财政由于没有税收自主权，财政支出制度由中央统一制定，因而无法符合经济发展不平衡的各地的实际支出能力和需求，导致落后地方的财政入不敷出。二是尚未建立科学完整的绩效考评体系，人事任免缺乏与干部功过直接挂钩。由于我国的干部任免制度，地方政府官员都热衷于追求政绩，即便是贫困的县乡，也致力于争投资上项目大搞政绩工程。地方政府盲目的短期行为不仅不利于经济的发展而且浪费了大量的财力、加重了地方负债。党的“十六大”在加强对权力的制约中要求审计部门发挥监督作用，审计系统近年来也开展了卓有成效的离任审计，但干部的任免还没有过审计关，人事的绩效考评体系还有待于进一步完善。



　　2、 设立偿债基金。各级政府应在建立社会主义公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府债务管理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续发展。这里可以参考广东省政府的做法，受亚洲金融危机影响关闭广东省国际投资公司后，广东省政府每年在预算内根据一定比例提取了金融风险基金，以应对可能出现的社会危机。