税务

2008年7月18日，国土资源部就《矿业权评估管理办法（试行）》（以下简称《办法》）向社会各界广泛征求意见。《办法》属于国土资源部进行矿业权评估管理的部门规章，它是对近10年来矿业权评估实践、理论研究及评估管理的经验、认识的总结和概括，并集中体现了矿业权评估管理中矿政管理机关转变职能、转变管理方式的思路和成果，标志着中国矿业权评估行业将由单纯依赖政府管理走向政府监督管理和行业自律管理相结合的管理体制之路。国土资源部就《办法》公开向社会各界征求意见，这是实施决策民主化、科学化，探索矿业权评估管理的民主新尝试。

新背景：呼唤矿业权科学评估管理制度

我国的矿业权评估始于二十世纪八十年代，由于《中华人民共和国矿产资源法》（1986年）修改以前，矿业权不得流转，当时矿业权评估问题仅限于理论上的研究、学术上的探讨。直到1996年《中华人民共和国矿产资源法》修改后，删除了采矿权不允许转让的条款，增加了探矿权、采矿权有偿取得并可以依法转让的相关规定，才从法律上肯定了矿业权的财产属性和商品属性；1998年国务院颁布实施《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）、《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）三个配套行政法规，进一步细化了探矿权采矿权登记及转让的操作性规定，矿业权出让及转让过程中的矿业权定价成为现实需求，矿业权评估实务才开始起步。

矿业权评估实务的发展离不开相应管理制度的建立。1999年3月，国土资源部公布《探矿权采矿权评估管理暂行办法》和《探矿权采矿权评估资格管理暂行办法》；2000年，人事部、国土资源部共同公布《矿业权评估师执业资格制度暂行规定》，建立了矿业权评估师执业资格制度。上述三个部门规章的公布标志着我国矿业权评估资格资质管理和评估管理制度的初步建立，为矿业权评估的后续发展奠定了基石。

我国矿业权评估实务诞生近10年来，矿业权评估行业迅速发展壮大。首先是行业规模不断扩大。根据有关资料，1999年全国有20家评估机构获得探矿权采矿权评估资格。2001年全行业矿业权评估项目为281项。到2007年我国通过年检的矿业权评估机构达78家，注册矿业权评估师448人；矿业权评估机构中从业人员1209人；2007年度全行业完成矿业权评估项目5648项，矿业权评估项目总价值2941.27亿元；评估业务收入17657.58万元。2008年5月，又有17家机构经过中国矿业权评估师协会核准获得矿业权评估资质，全国具有矿业权评估资质的评估机构达到了95家，分布在22个省（区、市）。同时，矿业权评估技术规范不断修改完善。1999年首部矿业权评估技术规范——《探矿权采矿权评估方法指南》出版以来，至2006年已经历三次修改：《矿业权评估指南》（2001修订）、《矿业权评估指南》（2004年修订版）、《矿业权评估收益途径评估方法修改方案》（2006）和《矿业权评估指南》（2006修订——矿业权评估收益途径评估方法和参数）。2007年开始，中国矿业权评估师协会开始着手建立矿业权评估准则体系，计划制定26项准则，于2007年到2009年分批发布。2007年5月11日，首先发布《中国矿业权评估师协会矿业权评估准则－基本准则CMV20000-2007评估师职业道德基本准则》。2008年8月1日又发布了《矿业权评估技术基本准则(CMVS00001-2008)》等9项矿业权评估准则。

在矿业权评估行业不断发展壮大过程中，相伴随的是矿业权评估管理制度的不断发展完善。2003年，国土资源部下发《关于加强探矿权评估监督管理的通知》（国土资发[2003]16号），取消探矿权评估结果确认，探矿权评估结果实行备案制。2006年3月，中国矿业权评估行业自律组织——中国矿业权评估师协会成立。2006年7月，国土资源部下发《关于调整矿业权价款确认（备案）和储量评审备案管理权限的通知》（国土资发[2006] 166号），调整矿业权价款确认（备案）管理权限，使权责一致，总的原则是：谁发证，谁确认（备案）。2006年10月国土资源部致中国矿业权评估师协会《关于向中国矿业权评估师协会移交有关管理事项的函》（国土资厅函[2006]539号），将部分政府管理职能移交行业协会，主要包括：矿业权评估的资格资质管理，矿业权评估技术报务体系建设，协会对行业实行自律管理。2007年10月，国务院发布《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2007]33号），取消了采矿权评估结果确认。根据《关于向中国矿业权评估师协会移交有关管理事项的函》的有关内容，中国矿业权评估师协会于2007年5月公布《矿业权评估机构资质管理暂行办法》（矿评协字[2007]8号），于2008年2月同时公布《中国矿业权评估师协会矿业权评估执业自律管理规定》（矿评协发[2008]5号）和《中国矿业权评估师协会矿业权评估师执业注册暂行规定》（矿评协发[2008]6号），执行起了矿业权评估的资格资质管理和行业自律管理职能。

在我国市场经济体制不断完善、矿业权评估行业不断发展、矿业权评估和交易活动日趋活跃的新形势、新背景下，时代呼唤矿业权评估亟需建立一套与市场经济发展现实相适应、与国际惯例相对接的新制度、新规范。

于是，国土资源部鼎立催生矿业权评估管理新办法，并向社会各界公开、广泛征求意见，尝试民主参与制定行业规章制度的新形式。

新定义： 揭示矿业权评估本质

《矿业权评估管理办法（试行）》对近10年矿业权评估实践经验和理论认识进行了概括总结，和原《探矿权采矿权评估管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）相对比，具有以下几方面的突破和特点。

立法目的站在新的高度

原《暂行办法》的立法目的界定为：“为了加强对探矿权、采矿权评估行为的管理，根据《中华人民共和国矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》制定本办法。”新《办法》的立法目的则表述为：“为规范探矿权、采矿权（以下称矿业权）评估管理，维护国家、社会公众和当事人的合法权益，促进矿业权评估行业健康发展，制定本办法。”基于这一全新高度的立法目的，《办法》的条款内容有了很大的变化。

原《暂行办法》制定出发点是对三个配套行政法规有关条款的实施提供细化和具体操作性规定，还是局限于管理本身。新《办法》在立法宗旨上就已经突破了管理本身，旨在担负起维护国家、社会公众和当事人这样一个广泛范围内各方面的合法权益的使命，站在促进矿业权评估行业健康发展的高度。

对矿业权评估进行重新定义

原《暂行办法》对矿业权评估所下定义为：“探矿权、采矿权评估是指探矿权、采矿权出让方或转让方委托依法取得探矿权采矿权评估资格的评估机构，依照本办法规定的程序和一定的方法对探矿权、采矿权价值进行评价估算的行为。”新定义为：“具有矿业权评估资质的机构和具有矿业权评估资格的人员基于委托关系，对约定的矿业权就特定目的、特定时点的价值进行评价、估算，并提供专业咨询意见的市场服务行为。”

新《办法》的定义，既概括了矿业权评估的本质——提供专业咨询意见的市场服务行为，又包含了影响矿业权价值的两大主要因素，即评估目的和评估基准日，有利于委托人和其他评估当事方合理理解和正确使用矿业权评估结论。

扩大了适用范围

原《暂行办法》对适用范围的界定为：“在中华人民共和国领域及管辖的其它海域，对国家出资形成的探矿权、采矿权进行出让、转让评估和评估结果的确认，必须遵守本办法。”对非矿业权价款评估业务的规定，则仅有一句：“对非国家出资形成的探矿权、采矿权需进行转让评估的，可参照本办法执行。”新《办法》对适用范围的表述为“在中华人民共和国境内与矿业权评估有关的从业活动及管理适用本办法。”

原《暂行办法》仅限于对矿业权价款评估的管理。新《办法》将矿业权价款评估和非矿业权价款评估均纳入管理范围，契合其站在矿业权评估行业角度的立法宗旨。

明确政府和行业自律组织在矿业权评估管理中的职责分工

新《办法》规定，国土资源部是全国矿业权评估行政主管部门，负责全国矿业权评估行业的监督管理，指导中国矿业权评估师协会的自律管理，负责矿业权审批权限内的矿业权评估委托和矿业权评估报告备案。各省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门在本辖区协助国土资源部进行矿业权评估行业监督管理，负责省级以下矿业权审批权限的矿业权评估委托和矿业权评估报告备案。

新《办法》规定，中国矿业权评估师协会应依据国家有关法律法规和《办法》的规定实施矿业权评估行业的自律管理，指导和监督会员的从业活动，制定矿业权评估准则，建设技术服务体系，开展矿业权评估管理制度和评估准则体系的宣传和培训。根据国土资源部委托进行矿业权评估资格资质管理。

新《办法》明确提出政府和行业自律组织在管理中的职责分工，即政府执行监督管理职责，行业自律组织执行自律管理、宣传培训并接受委托进行相关资格资质管理的职责。这符合市场经济条件下政府转变职能、扩大行业自律自治功能的改革方向和国际惯例。

对评估技术操作提出原则性规定

原《暂行办法》对评估技术等方面的规定很细，对评估方法的选择、评估报告的内容，甚至评估合同的内容等均有较为详细的具体规定。新《办法》则对评估技术操作提出了原则性规定。如要求矿业权评估机构和矿业权评估师应以独立、客观、公平、公正、诚信、胜任为基本原则从业。要求矿业权评估应遵守国家法律法规及国务院相关部门的有关规定，遵循国家标准和行业规程规范，执行矿业权评估准则。在评估方法和评估参数方面，则规定矿业权评估师对评估方法和参数的采用、评估结果的合理性负责。矿业权评估机构和矿业权评估师应对矿业权评估报告的独立、客观、公正、真实性承担法律责任。

原《暂行办法》对评估技术等方面的详细规定是在我国矿业权评估行业刚兴起、评估业务主要为矿业权价款评估、没有成立行业自律组织和建立系统的评估技术规范的特殊背景下的产物。随着矿业权评估行业的蓬勃发展，在评估业务多样化、评估委托主体多元化的形势下，原来的规定显然难以与矿业权评估实践相适应。

将矿业权评估资格资质管理的有关重要内容纳入《办法》

新《办法》中增加了“矿业权评估师”和“矿业权评估机构”两章，分别对矿业权评估师的资格取得、执业条件、注册禁止、继续教育、执业禁止和资格取消等重要方面作出规定，以及对矿业权评估机构的准入条件、资质取得、准入禁止、制度要求、管理要求、执业方式、执业禁止和资质取消等重要方面作出规定。

矿业权评估资格资质管理是矿业权评估管理的重要组成部分。新规定主要为根据行业发展新情况、新认识对原《探矿权采矿权评估资格管理暂行办法》、《矿业权评估师执业资格制度暂行规定》的有关重要条款的修正、完善，并与《矿业权评估机构资质管理暂行办法》、《中国矿业权评估师协会矿业权评估执业自律管理规定》和《中国矿业权评估师协会矿业权评估师执业注册暂行规定》衔接。

对评估委托方式作出规定

2006年8月以前，无论出让还是转让中凡涉及矿业权价款的评估，其评估委托均采用矿业权（申请）人自主选择或管理机关指定的方式。由于这种方式不够公开透明，容易带来评估委托以及评估机构执行矿业权价款评估过程中的暗箱操作，因此一直受人诟病。为此，国土资源部于2006年8月7日发布《关于公开选择评估机构承担矿业权评估项目的公告》，对矿业权价款评估委托机制作出重大改革：凡2006年8月7日以后由国土资源部批准有偿出让的矿业权，其矿业权价款评估由国土资源部公开选择评估机构承担。除国土资源部外，目前以公开方式选择矿业权评估机构的做法已在新疆、河北、湖北等多个省（区）实行。

新《办法》将上述规定上升到部门规章层面，规定：国土资源行政主管部门出让矿业权的矿业权评估应采用公开公平方式选择具有矿业权评估资质的评估机构承担，并支付评估费用。同时对其他方式的矿业权价款评估及非矿业权价款评估委托也提出要求：转让、延续及其他矿业权评估也应采取公开公平方式选择具有矿业权评估资质的评估机构承担。

这一规定从制度上解决了矿业权价款评估委托中的弊端，体现了政府管理方式的转变和阳光作业的实施，有利于政府廉政建设。对非矿业权价款评估委托方式提出要求，有利于评估机构的发展和评估市场体系的完善。

对矿业权评估报告进行备案前监督和备案后监督

新《办法》对矿业权评估监督管理的规定有两大革新：其一，改变以往矿业权评估管理仅涵盖矿业权价款评估业务的状况，将矿业权价款评估报告和非矿业权价款评估报告均纳入监督管理范围；其二，改变以往矿业权评估管理截至矿业权评估报告备案（确认）阶段的状况，把监督管理分为备案前监管和备案后监管，从而将监管触角延伸及矿业权评估报告备案后阶段。针对矿业权价款评估和非矿业权价款评估的差异性，新《办法》对两类评估的备案前监督和备案后监督均有所不同。

新《办法》增加的对非矿业权价款评估监督条款，尤其是备案后监督条款，将有效避免原来非矿业权价款评估业务管理缺失背景下，个别评估机构和评估师因利益驱动接受不能胜任的业务、简化评估程序、接受委托人授意人为调控评估结果等恶劣行为。

新模式：政府监督和行业自律相结合

以往矿业权评估管理制度存在着诸多问题。《办法》公布前，矿业权评估管理的法律依据主要是1999年3月国土资源部公布《探矿权采矿权评估管理暂行办法》以及后续发布的一些对《暂行办法》个别条款的修订性文件。仔细阅读《暂行办法》的条款，可以发现它实质上是一个矿业权价款评估管理办法。这种仅关注矿业权价款评估的情况在2004年以前三个版本的矿业权评估指南中也均体现得淋漓尽致。出现这一现象的原因在于我国的矿业权评估行业起源于矿业权价款评估的需要，在行业起步阶段矿业权价款评估业务在评估业务中占绝对优势比例。另外，《暂行办法》对矿业权评估技术环节规定过多过细。

以往矿业权评估管理制度和评估技术规范仅包括矿业权价款评估业务，这就导致非矿业权价款评估业务无管理规范和技术规范可依，评估机构和评估师在执行非矿业权价款评估业务时要么无所适从，要么随意性太大，评估风险很大。特别是在矿业权评估市场竞争日趋激烈的形势下，由于非矿业权价款评估业务管理制度的缺失，助长了个别评估机构和评估师在利益驱动下接受不能胜任的业务、按照接受委托人的授意人为调控评估结果等恶劣行为，这些行为严重损害了矿业权评估有关当事人的合法权益，也对矿业权评估行业的公信力和健康发展构成严重威胁。

《暂行办法》对矿业权评估技术环节规定过多过细，导致实际管理操作中往往进一步地处处体现管理者意志，政府管理部门与评估机构及评估师之间本应该为“裁判员和运动员”的角色关系错位成“猫和老鼠”的角色关系。这样带来的主要问题是：一方面政府管得过多过细，陷于事务性工作，不利于执行宏观监督管理职能；另一方面还在一定程度上影响矿业权评估的独立客观公正；同时由于矿业权评估机构和评估师遵守行政指令的成分较多，评估执业水平的提高也受到制约。

在矿业权评估行业不断发展壮大过程中，相伴随的是矿业权评估管理制度的不断发展完善。总结矿业权评估管理制度的发展过程，可以说这一过程是在不断顺应市场经济对矿业权评估的要求，简化政府机关的行政审批程序，提高办事效率，管理逐步适应矿业权评估专业特点，由单纯依赖政府管理走向政府监督管理和行业自律管理相结合之路。

《矿业权评估管理办法（试行）》即将出台，它是对近10年来矿业权评估实践、理论研究及评估管理的经验、认识的总结和概括，集中体现了矿业权评估管理中矿政管理机关转变职能、转变管理方式的思路和成果。《办法》准确界定了政府、协会、评估机构（评估师）三者在矿业权市场中的职责和作用，即政府制定法律、法规和规章，对评估市场进行监管，但不参与评估具体事务；协会负责行业自律管理；评估机构和评估师在政府、协会设定的规范中公平竞争，公正执业，并不断提高执业素质和服务能力。

《办法》的公布实施，将标志着中国矿业权评估行业由单纯依赖政府管理走向政府监督管理和行业自律管理相结合的管理体制之路有法可依。《办法》不是矿业权评估管理改革的终点，而是新的起点，矿业权评估管理改革的终极目标，应是要建立并不断完善符合矿业权市场总体要求的评估管理体系，通过建立公平竞争、优胜劣汰、监督保障等机制不断发展壮大评估队伍，扩大评估机构规模，提高整体业务素质，确保从业者公平公正地为市场提供服务，从而维护国家、矿业权人及其他矿业权评估相关当事人的合法权益。

新尝试：部门规章制定民主化、科学化

2008年7月18日，国土资源部就《矿业权评估管理办法（试行）》向社会各界广泛征求意见。其目的有二：其一，通过征求意见的形式，让全社会了解矿业权评估管理制度建设情况；其二，希望通过广泛听取社会各界的对矿业权评估管理的意见，使即将发布的《办法》更加完善，能代表政府、矿权人、评估机构、评估师、社会公众等各方当事人的利益，具有广泛的社会基础，为社会各界理解、接受和拥护。

国土资源部就《办法》公开向社会各界征求意见，是国土资源部信息公开，打造“透明政府、阳光行政”的重要举措之一，更重要的是这种向社会各界广泛征求意见的形式，体现了国土资源部重视各方意见、让各方都参与到矿业管理制度建设中来，是矿业权评估管理的民主新尝试。

《矿业权评估管理办法（试行）》（征求意见稿）上网公示并向社会各界征求意见以来，受到社会各界广泛欢迎，行业内外积极参与，纷纷献计献策。据初步统计，截止目前，共收到来自全国各地的有关部门、社会团体、企事业单位、行业内外和公民个人提出的各种修改意见超过百条，去掉重复性修改意见和建议，汇总归纳后主要意见有28条（已经采纳）。国土资源部对这些意见高度重视，认真研究，科学分类，对许多意见和建议予以综合采纳或部分采纳，进一步充实和完善了修改稿。

据悉，经此决策民主化、科学化程序之后，一部反映了市场实际和各界民意、蕴含着政府科学决策成果和民主智慧的行政规章——《矿业权评估管理办法（试行）》，有望近期出台。

责任编辑李甜对本文贡献很大，特此感谢。——作者