税务

规范混改国有资产定价评估
确保国有资产保值增值
中国宏观经济研究院  张林山

自中共十八届三中全会以来，我国国企改革的整体思路已经逐渐清晰，国企发展混合所有制经济被明确为此次国企改革的重要突破口，而国有资产评估定价则是混合所有制改革过程中的核心问题。发展混合所有制经济涉及相关各方合法权益保障，资产或项目的估值必须公平，既防止国有资产流失，又防止非公有资本权益受损。这就要求建立明确的规范、制定严格的程序，对资产估值和股权融合后的企业运营作出制度性安排。

一、国资定价是国企混改的敏感问题和难点问题

资产定价评估的目的，主要是为资本进退的价格确定提供参考依据，涉及出资人、资产占有方、评估中介机构，是国企混合所有制改革中一项重要的基础性工作。正确理解和准确把握国有资产定价机制，有助于混合所有制改革过程中国有资产的交易流程更为依法合规。

混合所有制改革过程中国有资产流失问题，一直是人们关注的焦点，是混合所有制改革必须克服的最大障碍。混合所有制改革，必然涉及大量资产重新组合，需要重新评估、定价。然而，由于企业内部治理缺陷和外部约束漏洞等，改革过程中可能存在严重的国有资产流失问题。国有企业在进行资产的产权转移之前，没有对需要转移的资产进行有效、合理的评估。在资产测度时，部分人员为谋得一己私利，与对资产进行测度的专业机构进行不正当的合作、勾结，有倾向性地将待评估的国有资产进行低价值的判定。这就影响到接下来的资产转移计划的设定，进而会在一定程度上导致国有资产的变相贬值，资产损失问题滋生。中央早就提醒过，鼓励发展混合所有制经济是为了发挥民营资本企业经营管理和市场灵活性方面的优势，最终做大国家的实体经济，而不是演变为民营资本的短期套利。

同样，如果没有公开透明的评估定价机制，只通过一对一的协商，没有普遍认可的参考价格，交易很难判断合理与否，容易导致利益输送的问题，甚至在资产注入的过程中大股东可能为了更好地控股，压低增发价格，侵害小股东利益，最终导致民企对混合所有制“望而生畏”。

从国有股东的角度看，国有企业推进混合所有制改革有造成国有资产流失的担忧；从非国有股东及混合所有制企业的其他利益相关者的角度看，也有对权益受到侵犯的担忧。如果缺乏在产权、市场、公司治理等各方面的法律制度保障，这种担忧就难以消除，国企混合所有制改革也就无法实质推进。

防止国有资产流失的关键就是完善价格发现机制。影响资产评估质量的因素包括：评估委托方或资产占有方干预评估活动，要求评估机构出具的评估值与交易意向价接近；部分评估机构违反职业道德，迎合资产占有方的不合理要求，评估值“倒套”交易意向价；评估机构、评估人员专业能力不足，对资产及资产价值的判断不准，评估方法及参数的设置、修正不合理，导致评估结果显失公允；资产清查工作不到位，应纳入评估范围的资产被遗漏。

可见，要规范有序地推进混合所有制经济发展，就必须切实做好资产评估定价工作，更多通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，引入合法的中介机构作为独立第三方全程参与，加强监管和信息披露。如果操作流程和审批程序规范、国有资产定价机制健全、第三方机构作用得到很好发挥、审计纪检及内部员工等各个方面监管到位，完全可以做到既守住国有资产不流失的“红线”和“底线”，又保护了非国有资本的权益，打消其疑虑，获得双赢的效果。

二、严格执行现有定价和评估政策

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见（国发〔2015〕54号）》明确提出，要健全国有资产定价机制。按照公开公平公正原则，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

资产评估是确定国有资产价格的必要基础，也是规范企业国有资产交易定价行为、维护国有资产出资人合法权益、促进企业国有资产有序流转以及防止国有资产流失的有效手段。国有资产评估结果是国有资产定价的重要依据，评估机构能否独立、公正、科学评估，是保证国有资产评估结果真实、客观和公允，防止国有资产流失的重要举措。根据国务院国资委2005年9月发布的《企业国有资产评估管理暂行办法》的相关规定，绝大多数涉及国有资产权属关系变动的行为，都必须进行资产评估。

资产评估的方法主要有收益现值法、重置成本法、现行市价法、清算价格法等。对需要处置的国有资产进行评估定价时要根据不同的资产类型采用相应的评估方法。固定资产评估的方法主要有重置成本法、清算价格法等。对流动资产中的原材料、在制品、协作件、库存商品、低值易耗品等进行评估时，应当根据该项资产的现行市场价格、计划价格，考虑购置费用、产品完好程度、损耗等因素，评定重估价值。对有价证券的评估，参照市场价格评定重估价值，没有市场价格的，考虑票面价值，要区别不同情况评定重估价值。对外购的无形资产，根据购入成本及该项资产具有的获利能力重估价值。对自创或者自身拥有的无形资产，根据其形成时所需实际成本及该项资产具有的获利能力重估价值。对自创或者自身拥有的未单独计算成本的无形资产，根据该项资产具有的获利能力重估价值。

在国有资产评估基础上，还要按照市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。所幸目前多数优质国有资产已经上市，其股权在资本市场有了自然形成的价格。在以交易所为代表的公开资本市场上，国有股权借助资本交易平台参考市场价转让，自然无贱卖之争议。越多国企进入公开资本市场，国有资产的权益越有保障。当然，目前并非所有国企都已进入公开资本市场，这部分国有资产的转让要尤其谨慎，注意有关产权界定、评估、招股、处置等细则，加强监督。

三、进一步规范运作和加强监管

在国企混改推进过程中，根据需要，还需进一步完善国有资产评估定价机制，规范运作、加强监管，切实防止国有资产流失。

强化规范运作和独立评估。要建立一套科学合理、公开透明的国有资产评估、评价体系。加强国企混改的信息披露，对有关国有产权或资产的转让、增资扩股、投资者信息等事项，要通过公告将企业相关情况和评估报告及时公布。要进一步扩大投资者和供应商征集范围，完善进场交易制度，“能进场则进场”，减少司法拍卖等“例外”情况。引入独立第三方评估，合理确定国有资产的公允价值。在评估确定底价基础上，要充分发挥市场的价格发现机制，依法合规、公开公平竞争。打造公开透明的国有资产转让平台，适时调整国有股权转让程序，实现公开公正和有效运作，确保信息披露的真实性、完整性和准确性，实现持续、及时的阳光化、透明化的股权交易市场。

进一步加强监督管理。政府有关部门要加强对混改的监管，完善国有产权交易规则和监管制度，建立财务监督、审计监督、监事会监督、纪检巡视监督等各类监督的协同机制。对国有企业财务、“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）事项以及可能危及国有资产安全的重大事项，深入开展监督检查，加大对董事和高管人员执行职务行为的监督力度。进一步增强对企业重大问题和风险的敏感性，加大问题揭示力度，对可能危及国有资产安全、造成国有资产流失以及侵害国有资本权益的问题和风险事项，要一事一报告。严肃查处涉及国有资产流失的违纪违法案件，及时通报追责结果；加强纪检监察机关与司法机关的沟通配合，及时采取诉讼等司法手段。另外，还要加强国企职工内部监督，进一步做好对全社会的信息公开，自觉接受社会监督。

严格责任追究和倒查机制。国资监管机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为，要依法追责，严肃处理；完善防止国有企业资产流失和内部人控制的责任追究制度，建立董事会、经营层重大决策、重大事项终身责任追究制度及责任倒查机制。严格对监督者的监督，建立对监事会和审计、评估等第三方机构的考核、评价和激励约束。通过行业协会建立全国联网的审计机构、评估机构、财务顾问、律师等第三方机构数据库，并开展信用、资质评级管理。对于违规执业、出具虚假报告或弄虚作假的中介机构和人员，实施国有企业相关业务禁入，并提交相关管理部门处理。