税务

各县（市）、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：

　　为了深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号，以下简称《纲要》）和《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国办发[2004]24号）精神，全面推进社会主义政治文明建设和党的执政能力建设，加快我市推进依法行政、建设法治政府的进程，结合我市实际，提出如下实施意见。

　　一、深刻领会实施《纲要》的必要性和重大意义，增强贯彻落实《纲要》的责任感和紧迫感《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结了近年来推进依法行政的基本经验，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，确立了建设法治政府的奋斗目标，明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。

　　近年来，在市委、市政府的高度重视下，我市的依法行政工作取得了可喜成绩，各级政府和政府各部门依法行政的意识明显增强，执法水平明显提高，政府法制建设明显加强。但同时也应当看到，我市的依法行政工作还存在着一些问题，主要表现在：现行行政管理体制与经济发展的要求还不相适应；行政决策程序和机制还不够完善；依法行政观念和政府职能转变还相对滞后；有法不依、执法不严、违法不究现象还时有发生；行政执法队伍和法制机构建设还有待于进一步加强。因此，贯彻落实《纲要》是各级政府当前和今后一个时期的一项重要工作任务。各级政府和政府各部门特别是领导干部要深入学习领会《纲要》的精神实质，从“三个代表”的高度，坚持立党为公、执政为民的原则，加强“三个文明”建设，把贯彻实施《纲要》与振兴鞍山老工业基地和全面建设小康社会的奋斗目标相结合，保障和促进全市经济发展和社会各项事业的全面进步，力争到2007年全市建成法治政府的基本框架，到2010年基本建成法治政府。

　　二、突出重点，明确分工，抓好《纲要》的贯彻落实

　　贯彻落实《纲要》是一项长期性、全局性的系统工程。各县（市）、区政府和市政府各部门及有关单位要根据各自的职责，明确工作任务，突出工作重点，抓好各项工作的落实。现就各部门和各有关单位重点工作任务作如下分工：

　　（一）建立健全科学民主决策机制，提高政府决策水平

　　1.健全行政决策机制。完善政府内部决策规则，依法、科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，实现事权、决策权和决策责任相统一。在认真执行《鞍山市人民政府工作规则》的基础上，制定《鞍山市政府重大决策和合法性论证的程序规定》，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。

　　涉及全市经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当事先告知社会公众，并通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。实行依法决策，充分发挥各级政府法制机构在决策咨询中的作用，各级政府和政府各部门要充分发挥法律顾问的作用，建立重大决策法律顾问咨询制度。（市政府办公厅、研究室、法制办、编委办）

　　2.建立决策跟踪反馈和责任追究制度。完善行政决策的监督制度，加强对决策活动全过程的监督。行政机关应当确定专门机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要按照“谁决策，谁负责”的原则，制定《鞍山市政府决策责任追究规定》，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式，实现决策权和决策责任相统一。（市政府办公厅、监察局、人事局、编委办、法制办）

　　（二）转变政府职能，深化行政管理体制改革

　　1.完善经济调节和市场监管职能，强化社会管理和公共服务职能。切实把政府经济管理职能转换到制定规则、强化监管和主要为市场主体提供优质服务并创造良好的发展环境上来。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理手段进行解决。

　　（1）依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。（市工商局、质量技术监督局）

　　（2）逐步将政府部门承担的行业标准制订、资质认定审查、行业信息披露等方面的职能移交行业协会、商会等自律性组织，制定和完善《促进中介机构、行业协会发展的监管办法》。（市编委办、民政局）

　　（3）按照管办分离的原则，深化科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业管理体制改革，理顺行政管理部门和事业组织的关系，引入社会资金举办社会事业。（市编委办、人事局、文化局、卫生局、体育局、教育局、科技局）

　　（4）制定《鞍山市人民政府突发公共事件总体应急预案》，提高政府应对突发事件和风险的能力。（市政府办公厅、人防办、金融办、公安局、卫生局、安全生产监管局、药监局、消防局、粮食局）

　　（5）完善劳动、就业和社会保障制度。（市劳动和社会保障局）

　　2.适应完善社会主义市场经济体制的需要，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。研究制定《鞍山市各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》，及时按照法定程序和权限调整政府职责、设置组织机构和确定人员编制。依法规范行政机关的职能和权限，建立政府所属部门职能争议的协调机制。（市编委办、人事局、法制办）

　　3.完善依法行政的财政保障和监督机制。完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，加强财政投资评审及财政审计监督工作，制定并实施《鞍山市财政投资评审管理办法》，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津贴、补贴制度；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”和“罚缴分离”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障。（市财政局、人事局、审计局、物价局、非税收入管理局、法制办）

　　4.改革行政管理方式。认真贯彻实施行政许可法，减少行政审批（许可）项目，规范行政审批（许可）行为，改革行政审批（许可）方式。充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。严格落实统一办理、联合办理、集中办理等各项制度，真正体现便民、利民的原则。（市编委办、法制办、监察局、公共行政服务中心）

　　5.加快电子政务建设，整合政务信息资源，推进政府上网工程的建设和使用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。（市政府办公厅、信息产业局、财政局、经研中心）6.推进政府信息公开。制定和实施《鞍山市政府信息公开暂行办法》，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关及有关单位应当公开政府信息，并为公众查阅提供便利条件。规范主动公开信息、依申请公开信息和不予公开信息的界定标准和程序，建立政务信息资源分级目录体系；完善新闻发言人制度，统一管理责任与新闻发布责任；完善和整合媒体、网站、社区服务、电信服务等信息公开和获取渠道，保证同类管理和服务信息可以选择多种渠道获得和提供。（市政府办公厅、法制办、信息产业局）

　　（三）加强政府规制建设，提高立法质量

　　加强政府立法工作。地方性法规草案、政府规章和规范性文件的内容要具体、明确并具有可操作性，能够切实解决实际问题。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，拓宽立法项目征集渠道，建立市政府行政立法项目储备库。在继续加强有关经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法，高度重视人民群众关注的热点、难点问题。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应；改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。重大或者关系人民群众切身利益的立法草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式听取社会各方面意见，尊重多数人的意愿，重视少数人的意见，充分反映最广大人民群众的根本利益。对于全局性和专业性较强的立法项目，可尝试纳入软科学研究课题，面向社会进行公开招标，使吸收专家参与立法工作制度化和法制化。

　　积极探索建立和完善对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，制定《鞍山市政府规章评价办法》，政府规章实施一年内，主要执行部门要对其实施情况进行评估，并向市政府报告。建立和完善地方性法规、政府规章和规范性文件的定期清理制度。建立政府规章解释制度，明确政府规章解释程序和权限，设立并公布政府规章咨询窗口和公开电话。（市政府法制办组织有关部门）

　　（四）理顺行政执法体制，规范行政执法行为

　　1.深化行政执法体制改革。按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的原则，积极推进行政执法体制改革，做好综合执法和相对集中行政处罚权的试点工作。要减少行政执法层次，合理划分市和县（市）、区两级政府行政执法职能，积极稳妥地推进执法重心下移；要完善行政执法机关的内部监督制约机制；严格按照法定程序行使权力、履行职责，做到程序合法。认真实行执法听证制度，健全行政执法案卷评查制度。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档；认真实行行政执法主体资格审查制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；严格执行省统一的行政执法人员执法资格考试制度，政府法制部门要健全相关制度，保证培训考试工作质量，没有通过执法资格考试的，不得从事行政执法工作。（市政府法制办、编委办组织相关部门）

　　2.推进行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立和完善公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，严格执行《鞍山市行政执法错案和违法行政行为责任追究办法》，改进和创新行政执法绩效评估和奖惩办法。（市政府法制办、监察局、人事局）

　　（五）积极探索建立预防和化解社会矛盾机制，维护社会稳定

　　积极探索、建立预防和解决社会矛盾的工作机制。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。在健全行政调解机制的同时，完善人民调解制度。积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。制定和完善信访工作法规和规定，进一步完善信访制度，积极探索依法信访的新机制，将信访工作纳入法制化轨道。引导信访人员依法通过行政复议、诉讼等法定行政救济途径解决信访事项。（市信访办、司法局、民政局、法制办）

　　（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督

　　1.自觉接受人大的依法监督、政协的民主监督和人民法院的司法监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，并按市政府《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》要求，认真实行法定代表人出庭应诉制度。对人民法院依法做出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉接受并依法履行。要进一步完善政府层级监督机制，实行行政首长问责制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。认真执行《鞍山市行政执法监督规定》，建立健全经常性的监督制度。开展下级行政机关向上级行政机关定期报告工作制度，不断探索层级监督的新方式。（市政府办公厅、监察局、法制办）

　　2.加强对规范性文件的监督。建立规范性文件审核及审查备案制度。市政府规范性文件在制发前，应当由市政府法制办参与合法性审核；县（市）、区政府和市政府各部门制定的规范性文件，发布前要报市政府法制办进行审查，发布后要报送市政府法制办备案。对报送审查备案的规范性文件，市政府法制办应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。（市政府办公厅、法制办）

　　3.认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，建立行政复议听证制度，设置行政复议听证庭，公正作出行政复议决定。坚决纠正违法、不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议的办法。各县（市）、区政府和市政府各部门要按照行政复议法和省行政复议条例的规定，加强复议机构建设，配齐复议工作人员，保障复议经费，切实解决行政复议工作中存在的问题。

　　要实行行政复议责任追究制度，对依法应当受理的行政复议申请而不受理，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、不变更或者不确认，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，依法追究责任。（市政府法制办、监察局）

　　4.完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。按照国家赔偿法实施行政赔偿，建立健全行政补偿制度。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商、和解制度。对因法定事由给公民、法人和其他组织的合法权益造成损失的，要依法予以补偿。（市财政局、监察局、法制办）

　　5.加强监察、审计等专门监督。监察部门要加强对行政执法部门的行政执法监察和对行政执法错案相关责任人的查处；审计部门要加强对行政执法机构的财务审计和各级行政执法第一责任人和相关责任人的任期内和离任时的专项审计。各级行政机关要积极支持和配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关相互配合，及时通报情况，建立健全稳定的工作协调机制，形成监督合力。（市监察局、审计局）

　　6.强化社会监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，强化政府行政执法义务监督员的监督力度，完善行政执法和行政效能市民投诉制度，采取有效措施发挥工会组织的社会监督作用，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。（市政府办公厅、信访办、监察局、法制办）

　　（七）加强教育和培训，提高政府工作人员依法行政的能力和水平

　　1.各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素质和依法行政的能力和水平。要把依法行政列入各级人民政府经济社会发展目标的考核内容，使之贯穿于行政管理的各个环节。要建立领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。（市人事局、法制办、行政学院）

　　2.建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。要采取自学与集中培训相结合的方式，组织行政机关工作人员学习运用法律知识，政府法制部门要做好规范政府共同行为的立法法、处罚法、赔偿法、诉讼法、许可法等法律知识的培训工作，各有关部门要做好本部门专门法律知识的培训工作。（市人事局、法制办、行政学院）3.建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。（市人事局、法制办）

　　4.积极营造全社会遵法、守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。（市司法局）

　　三、加强领导，明确责任，把全面推进依法行政工作落到实处

　　全面推进依法行政、建设法治政府是全市各级行政机关的历史重任，全市各级政府及政府各部门要迅速全面启动，稳步协调推进，巩固成功做法，创新工作经验，确保依法行政和建设法治政府的工作目标如期实现。

　　（一）加强领导，落实责任。各级政府和政府各部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地区、各部门的主要领导作为本地区、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，突出重点，明确分工，一级抓一级，逐级抓落实，确保取得实效。

　　（二）科学规划，合理安排。各级政府和政府各部门要结合本地区、本部门经济和社会发展的实际，制定落实本实施意见的具体办法和配套措施，确定不同阶段的工作重点，有计划、分步骤地推进依法行政，制定年度计划和五年规划。各部门依法行政的年度计划和五年规划要报上级政府法制部门审查备案。对各项工作任务，各主要责任部门要搞好组织、协调工作，制定切实可行的实施方案和工作措施，将本实施意见落到实处；各相关责任部门要主动配合，协同运作，充分发挥各自的职能作用。

　　（三）完善制度，狠抓落实。各级政府和政府各部门要建立定期报告推进依法行政工作情况制度。各县（市）、区政府应于每年11月中旬向市政府和本级人大及其常委会报告推进依法行政工作情况；市政府各部门应当于每年11月中旬向市政府报告推进依法行政工作情况；市政府将于每年11月底向市人大及其常委会和省政府报告推进依法行政工作情况。市政府将责成有关监督部门联合对各部门的依法行政报告进行评估和审查，评估、审查结果作为绩效考核的依据。

　　（四）加强宣传，做好培训。各级政府和政府各部门要进一步加强依法行政的宣传和培训工作力度。局级和局级以上领导干部每年要集中不少于一周的时间学习宪法和相关法律、法规；各级行政机关要抓好机关内部工作人员的培训工作，每年组织一次以上全员依法行政培训。同时，要通过多种方式加大依法行政工作的宣传力度，自觉接受人大、政协和社会各界的监督。

　　（五）认真组织，统一实施。市政府法制办具体负责全市贯彻落实《纲要》和本实施意见的组织、协调和监督检查工作。各县（市）、区政府和市政府各部门的法制部门、机构负责本地区、本部门贯彻落实《纲要》和本实施意见的组织、协调和监督检查工作。政府法制部门和机构要进一步增强责任感和紧迫感，努力建设一支政治强、作风硬、业务精的工作队伍，充分发挥在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。各县（市）、区政府和市政府各部门要按照《纲要》的要求，建立独立的法制工作机构，配备一定数量的专职工作人员，拨付必要的专项保障经费，以适应全面推进依法行政工作的需要。

　　二OO四年十二月二十三日