税务

各县（市）、区人民政府，市政府直属各单位：

　　《佳木斯市2005－2009年依法行政实施规划》业经2004年12月13日市政府第二十二次常务会议讨论通过，现印发给你们，望认真遵照执行。同时，各县（市）区、各单位要依照《国务院全面推进依法行政实施纲要》和本通知要求，结合实际，制定本地、本单位的依法行政五年规划，并2005年2月底前报市政府。

　　佳木斯市人民政府
二00四年十二月二十三日

佳木斯市2005-2009年依法行政实施规划

　　党的十五大以来，依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略。尤其《宪法》修正案中正式把依法治国方略作为正式条款写入之后，依法治国方略更是得到前所未有的深入贯彻实施。在市委的高度重视和正确领导下，在市人大的监督指导和大力支持下，我市依法行政工作在改革中不断发展，在前进中不断加强。为深入贯彻实施“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，认真落实2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，结合实际，制定本规划。

　　一、指导思想与基本原则

　　依法行政的指导思想是：以邓小平理论和党的十六大精神为指针，以宪法、法律、法规、规章为依据，按照“依法治国、建设社会主义法治国家”的要求和“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则，围绕经济建设这个中心，通过界定行政执法范围，明确行政执法责任，公开行政执法程序，完善行政执法监督，把行政管理工作纳入法制化轨道，保证各级行政机关及其工作人员的行政执法行为公正、公开、文明、合法、规范、高效，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，促进我市经济建设和社会各项事业健康发展。

　　依法行政的基本原则是：

　　（一）坚持党的领导原则。在我国，共产党是执政党，党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律。因此，依法行政过程中涉及的重大原则问题，事关全局的问题，要及时报请党委决策，以便及时稳妥地解决依法行政过程中出现的问题和矛盾。

　　（二）行政权力法定化原则。法律明文规定行政机关具有某项权力时，行政机关必须严格依照法律规定的内容去行使权力；法律没有明文规定行政机关具有某项权力时，它就无权行使该项权力。

　　（三）行政权的行使与有效监督相结合原则。由于行政权的相对独立性，加上行政自由裁量权的广泛存在，行政行为侵犯相对人合法权益的可能性和隐蔽性很大，必须在行政机关内部和外部建立一整套行之有效的监督与制约机制，确保行政权的行使在严格的监督之下进行，切实维护人民当家作主的权力。

　　（四）遵循法定程序原则。行政权的行使既要遵守实体法，也要遵守程序法。某种程度上，遵守程序法更重要。因为行政行为是由一系列的步骤、方式、形式、时限等要素构成的，这些要素的优化组合，将保障行政行为的质量和效果。

　　二、总体目标与主要任务

　　2005年至2009年，我市依法行政的总体目标是：适应建立社会主义市场经济体制和依法治市的需要，用好用足各项法律、法规、规章和相关政策，完善行政执法，推行执法责任制，明确执法主体，落实执法责任，加大执法力度，提高执法水平，保证行政执法活动在法制化、规范化的轨道上健康运行；加强行政执法监督，强化监督意识，健全监督网络，完善监督手段，加大监督力度，充分发挥监督体系的总体效能，力争行政执法监督活动制度化、法律化；各级行政机关及其工作人员尤其是各级领导干部的法制观念和依法行政意识大大增强，依法决策、依法管理、依法办事的水平和能力大大提高，总体上符合社会主义法治的要求，基本上适应以依法行政总揽政府各项工作的客观需要；公民的民主意识、法制观念和依法维护自身合法权益的自觉性进一步增强，公民的合法权益受到法律的切实保护；社会治安综合治理和精神文明建设水平再上一个新台阶。真正实现“立法”有质量、执法有权威、查处有手段、处罚有依据、操作有规范、监管有力度的法治要求，全面推进行政法治化进程，从严治政、建设廉洁、勤政、务实、高效政府，确保全市政治稳定、社会安定和国民经济持续、快速、健康发展。

　　2005年至2009年，我市依法行政的主要任务是：逐步实现十个“规范化”，全面推行十五项制度。

　　十个“规范化”是：

　　（一）规范性文件制定规范化。即规范性文件制定程序要严格按《佳木斯市人民政府规范性文件制发程序和备案审查暂行规定》的要求进行，颁布实施的规范性文件要及时按规定报备案。在“立”的同时，还要注意“立、改、废”的有机统一，及时修改、废止过时的规范性文件，维护法律的权威和尊严。

　　（二）行政处罚规范化。即行政处罚的设定、规定及其实施主体、实施程序等，必须符合《行政处罚法》的规定。

　　（三）行政许可规范化。按照《行政许可法》的规定，行政机关的许可行为要有法律、法规或规章的依据，真正实现依法许可。

　　（四）行政收费规范化。即行政收费行为必须严格按照法律规定的收费项目和收费标准执行，不得乱收费，乱摊派。严格执行“收支两条线”管理，行政性收费收入和罚没收入实行银行代收制。

　　（五）行政审批规范化。即实行审批制度改革，通过法定程序确定行政机关的审批权限和审批事项。审批事项及其内容、条件、时限、程序，要向社会公布，并严格操作规程。

　　（六）行政强制规范化。即行政机关及其工作人员采取行政强制行为，实施行政强制措施，必须符合法律规定的条件、程序、种类和范围的规定。

　　（七）行政监督规范化。即通过法律规定行政监督的种类、范围、对象、内容、手段和程序，明确不履行监督职责所应承担的法律后果。

　　（八）行政程序规范化。即行政机关的办事流程、办事手续、办理期限、具体要求等，必须依法规范，并向社会公开，杜绝暗箱操作。

　　（九）行政救济规范化。即行政复议、行政赔偿等活动必须严格依法进行，任何国家机关及其工作人员不得以任何手段进行行政干预。

　　（十）行政决策规范化。即行政领导在对要解决的问题，拟定并选择方案时要符合国家法律规定，不能与法律相冲突。决策过程中，要充分发挥政府法制机构、法律顾问的作用，实行重大行政决策“合法性审查”。

　　十五项“制度”是：

　　（一）行政执法责任制。即通过规范执法主体、明确执法依据、界定执法范围、确定执法责任，实现执法权限法定化、执法内容标准化、执法责任明晰化、执法行为规范化、执法程序合法化、执法管理制度化、执法监督经常化。

　　（二）行政执法评议考核制。即建立行政执法评价体系，确定评价标准，对行政机关的行政执法行为，特别是行政处罚和行政许可案卷按法定标准不定期地进行评议。评议标准由市政府发布实施。评议结果要向社会公开。要积极创造条件，让人民群众参加评议，听取他们对行政执法状况的意见，把他们的评议意见作为考核行政执法机关和行政执法人员的重要依据。

　　（三）行政执法错案责任追究制。即对违法的行政执法行为，按既纠错、又究责，谁违法、谁负责的原则，追究行政执法人员和有关领导的法律责任，增强行政执法人员的责任心，促使他们依法行使职权。

　　（四）行政执法证件备案制。即本市发放的行政执法证件，要分门别类立卷存档；上级政府或上级行政机关发放的在本市行政区域内使用的行政执法证件，要报政府法制机构备案，以便统一掌握全市行政执法情况。

　　（五）规范性文件备案审查制。即以市政府名义发布的规范性文件，必须经市政府法制机构审查修改，并在发布之日起15天内报省政府备案；各区政府和市政府各部门制定的规范性文件，要在发布之日起15天内报市政府法制机构备案审查。对与法律、法规、规章相抵触的，由市政府法制机构报请市政府责令其改正或予以撤销。

　　（六）重大行政处理决定备案制。即行政执法机关依照法律、法规、规章所实施的涉及行政管理相对人，且影响较大，容易引起行政争议的行政处罚或行政强制措施等行政处理决定，应当在送达之日起10天内报政府法制机构备案审查。

　　（七）委托执法备案制。即行政执法原则上只能由有权机关实施，今后要逐步过渡到“综合执法”，按《行政处罚法》的规定。逐步实现处罚权的相对集中行使。在目前情况下，行政机关如实行委托执法的，要报政府法制机构和行政监察部门备案。不正确的委托，要及时责令纠正。

　　（八）行政执法公示制。即行政执法的依据要通过报纸、市政府公告栏等形式予以公布；执法过程中，行政执法人员要讲清事实、理由和依据，允许管理相对人陈述和申辩；直接涉及群众切身利益的执法机关，要通过一定形式，把办事权限、办事制度、办事程序和办事结果向社会公开，自觉接受人民群众监督；行政机关审批或实施处罚时，要以书面形式向管理相对人附带相关的法律条文依据。

　　（九）行政执法情况检查制。即对法律、法规和规章，在颁布实施一定时间后，要定期或不定期地开展执法检查。发现问题要督促整改，检查结果要及时报告市政府，并反馈给各行政执法部门。

　　（十）行政执法稽查制。即选聘行政执法稽查员，由市政府直接颁发“行政执法稽查员证件”，对行政机关的执法活动定期或不定期地进行稽查监督，发现问题及时报告行政监察部门和政府法制机构处理。

　　（十一）行政执法统计制。即全市行政执法机关，法律法规授权执法的机关，以及法律、法规、规章委托执法的机关的执法情况要按季度报政府法制机构，由政府法制机构进行统计分析，并报告市政府。

　　（十二）行政执法投诉举报制。即鼓励对违法或不当的行政执法行为进行投诉和举报，由行政监察部门、政府法制机构调查核实后，依据《行政监察法》等有关规定，分别情况，做出处理。

　　（十三）重大行政处罚听证制。即行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等处罚决定时，要根据当事人的要求依法举行听证，减少行政争议，提高行政效率。

　　（十四）行政执法人员资格认证制。即申领本市行政执法证件的行政执法人员，经过培训、考核后，由政府法制机构进行审查、认证。不合格的，不得从事行政执法活动。

　　（十五）依法理财制度。即各级政府和政府各部门、各预算单位要增强法治观念，不断提高预算管理水平，加强财政财务规范化管理，健全和完善规章制度。自觉接受人大法律和工作监督、审计监督和财政监督，严格按法律、法规管好、用好人民的钱。严肃财经纪律，坚持违法违纪必纠原则，对违反财经法律、法规和财经纪律的行为，严肃查处。

　　三、具体措施

　　（一）广泛深入开展法制宣传教育和培训，不断提高法律意识，增强法制观念。

　　全体市民法律意识的提高，是依法行政的基础，也是依法行政的外在动力。要广泛、深入、持久地开展法制宣传教育，通过“空中有电波，屏幕有形象，报刊有文字”的全方位、立体式法制宣传网络，把法律交给广大人民群众，使学法用法、知法懂法、守法护法成为一种社会风尚。

　　要建立、健全公务员，特别是各级领导干部的“经常性学法制度”，不定期地组织现有公务员特别是各级领导干部开展学法活动。各级政府组成人员每年必须参加2-4次法律知识讲座，行政执法人员每年必须参加不少于40小时的法律知识学习。对新录用的公务员，在考录过程中，要增加法律考试内容；对提请人大及其常委会选举任命的政府组成人员，任命前要自觉接受人大常委会组织的法律知识考试；对担负行政执法任务的公务员，要结合行政执法证件的发放前培训，实行学法考法，持证上岗；对经济管理人员，要组织学习有关市场经济法律和重要国际公约、条约惯例等基本知识，提高依法处理经济事务的能力和水平。

　　（二）坚持实行重大行政行为“合法性论证”制度，促进行政管理方式走上法治轨道。

　　重大行政行为的合法性审查把关，是现代行政的一个基本要求。各级行政机关在做出重大决策时，首先要从法律上进行可行性、合法性论证：在处理具体问题和行使职权时，要注重从法律上找答案，严格依法进行，以增加行政决策的法律含量，避免和减少决策失误。

　　市政府法制机构自身也要充分发挥市政府在法律方面的参谋助手和法律顾问作用，为市政府的行政决策把好法律关。必要时，市政府做出的重大决策，可试行“专家咨询制度”或“重大行政决策听证制度”，逐步形成深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的决策机制，推动决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。

　　（三）加强规范性文件“立、改、废、修、备”工作。按照《黑龙江省规范性文件备案办法》以及《佳木斯市人民政府规范性文件制发程序和备案审查暂行规定》的要求，认真进行规范性文件制发审核调研，严格规范性文件审查，有力保障本行政区域内抽象行政行为的合法性。

　　（四）严格行政执法，不断提高执法水平。依法行政的关键是执法，难点和重点也是执法。各级行政机关必须严格依照法定程序履行法定职责，克服和纠正行政执法中的随意性，严格按法定职权行政，切实解决执法不力、执法违法等问题，确保行政执法的严肃性，做到行政执法的内容合法，程序规范，处罚得当，时限符合规定，结果公正合理。

　　要从建立行政执法责任制入手，结合政府机构改革和职能转变，严格行政执法评议考核制和错案责任追究制，规范行政执法行为，保障行政执法活动在规范化、法制化的轨道上健康运行。

　　要认真做好行政执法证件的发放、换发、补发、注销、吊销工作，通过行政执法人员资格认证制度和执法证件备案制度，加强行政执法证件的管理，规范行政执法主体及其执法行为，全面推行“持证上岗、亮证执法”；要以政府机构改革为契机，理顺行政执法体制，转变政府职能。继续做好清理行政执法机构工作，积极探索行政执法体制改革，逐步建立“综合执法”体制。

　　要积极推行行政执法公示制，实行政务公开，要建成市政府公告栏并投入使用，使之成为公布法律、法规、规章，对公民进行法制宣传教育的重要阵地。

　　（五）强化行政执法监督，及时纠正违法或不当的行政行为，维护法律的权威和尊严。行政执法监督是依法行政的重要环节，也是保证行政执法公正、严明的有效措施。为此，要建立和完善“内部监督”与“外部监督”相结合的监督机制：一方面要自觉接受党委、人大及其常委会、民主党派、人民团体以及群众和舆论的监督，使行政执法活动能够反映人民的愿望和呼声，符合市场经济发展的需要；另一方面要加强行政机关内部的层级监督和政纪、审计、财政等专项监督，通过建立内部通报、警示、告诫等制度，促使广大行政执法人员依法行政。政府法制机构和行政监察部门要切实履行执法监督职责。建立健全各项执法监督制度，尽快实现执法监督规范化。

　　要围绕经济建设和社会发展的中心工作，针对群众反映强烈的热点和难点问题，有针对性地开展经常性的执法检查，把执法检查同改进各级行政机关的工作结合起来，及时解决执法中存在的问题。

　　要严格执行规范性文件备案审查制度，加强对抽象行政行为的监督。同时，要认真实行行政执法稽查制、重大行政处罚决定备案制、委托执法备案制、行政执法举报投诉制、行政执法统计制等制度，加强对具体行政行为的监督。

　　要加强财政、审计监督和行政监察工作，监察、审计等专职监督机构要切实履行职能，恪尽职守、敢于碰硬；要十分重视群众来信来访工作和人民建议征集工作。对群众反映的重要情况、冤假错案，要及时、公正地进行处理；要加强行政诉讼中司法机关对行政执法机关的监督和行政复议中上级行政机关对下级行政机关的监督，使依法行政工作健康顺利地发展。

　　2009年，各级政府及行政机关规范性文件审核率、报备率要分别达到100%，因违法设定而被纠正或被撤销的文件数要下降到2%.各级行政机关，因不作为、乱作为、违法不究问题被上级监督机关发出《行政执法监督通知书》的，要下降50%；行政执法人员因此而被暂扣或收缴行政执法证的要下降50%.各级政府及行政机关，在行政复议案件和行政诉讼案件的胜诉率要分别提高2到4个百分点。

　　（六）积极推进行政管理体制改革。要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。要不断完善各项改革举措，深化干部人事制度改革，推进干部队伍建设。

　　（七）支持司法机关依法独立办案，确保行政救济渠道畅通，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　公正司法是依法行政的重要保障，二者是相辅相成、相互促进的。为此，各级政府和政府各部门要尊重和支持司法机关依法独立公正地行使职权，不得进行行政干预；要为司法机关公正司法创造良好的外部环境，为他们提供必需的物质装备条件，切实解决他们的后顾之忧。

　　要积极受理公民、法人和其他组织依法提出的行政复议申请，认真审理行政复议案件，严格把好事实关、证据关、程序关和法律适用关，对违法的具体行政行为要坚决予以撤销，对不当的具体行政行为要坚决予以变更，并在法定期限内审结案件，保证当事人能按期行使诉讼权；要积极做好行政应诉工作，正确行使答辩权、上诉权和申请执行权，切实维护政府权威和法律尊严。要在行政复议和应诉活动中，不断发现和研究行政执法和复议应诉工作存在的问题，不断改进行政执法，提高行政执法水平。

　　要依照国家赔偿法等法律、法规的规定，对行政执法机关和行政执法人员在行政执法活动中，因违法行政给公民、法人和其他组织的合法权益造成重大损失的，追究法律责任，并对被侵害的当事人给予相应的经济赔偿。

　　（八）加强社会治安综合治理，大力扶持和发展法律服务业，夯实依法行政基础。搞好社会治安，是关系人民群众生命财产安全和改革、发展、稳定的大事，也是依法行政顺利实施的前提和基础。为此，要采取有效措施，依法严厉打击各种违法犯罪活动，严厉打击带“黑社会”性质的犯罪团伙，坚决铲除地方恶势力，坚决扫除“黄、赌、毒”等社会丑恶现象。

　　要围绕社会生活热点、难点和基础工作开展依法治理，对重点地区、重点单位和重点问题，要集中力量进行整治，对重大违法违纪案件要认真查证，严肃处理。要坚持“打防结合、预防为主”的方针，加强教育和管理，落实治安责任制，创造良好的社会治安环境。

　　要采取一系列有力措施，加快法律服务行业改革，大力发展法律中介组织；要转变观念，发展队伍，改善管理，扩大业务；要鼓励法律中介组织不断拓展服务领域，严格服务纪律，改进服务方式，提高服务质量。

　　要坚持行政权行使的民主原则，广开行政参与途径，充分发挥法律中介组织的服务、沟通、公证、监督职能，办好法律援助中心，不断扩大法律服务覆盖面，逐步完善法律服务网络，为公民、法人和其他组织提供优质法律服务，切实维护当事人的合法权益。

　　（九）加强组织领导，健全组织机构，为依法行政提供组织保障。各级政府和政府各部门要主动、自觉接受各级人大及其常委会的监督。各级政府和政府各部门的主要负责同志要在党委的领导和人大的监督下创造性地开展工作，切实加强对依法行政工作的领导，将其摆上重要议事日程。提高到全局性、战略性的地位，从巩固我们党的执政地位、维护社会主义国家政权、保障国家长治久安的高度，充分认识依法行政的重要性，把依法行政工作作为加强社会主义民主法制建设的一项长期任务抓紧抓实抓出成效，保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。

　　全市各级行政机关全面推行以主要负责人为依法行政第一责任人的“依法行政目标管理责任制”。各级政府要定期向同级党委、人大及其党委会汇报或报告依法行政工作的情况；政府各部门要建立主要领导亲自抓，分管领导具体抓的领导机制，把依法行政工作纳入年度工作计划，与其他工作一起同部署、同落实、同管理、同考核。

　　各级政府和政府各部门要从实现依法行政和实际需要出发，进一步加强政府法制机构建设，建设一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍，不断提高法制工作人员的政治和业务素质，使政府法制机构的设置和人员配备同本地方、本部门的政府法制工作任务相适应，并为政府法制工作队伍开展工作创造必要的条件。各级政府要把依法行政工作经费列入同级财政预算，确保依法行政工作顺利进行。各级政府、各行政机关法制机构、人员编制、规格要在2005年内达到黑编[2004]33号文件的要求。各级法制机构要在2009年前达到独立承担行政复议案件和行政诉讼案件的工作，真正发挥好各级政府在依法行政中的参谋助手和法律顾问作用。