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  本章是关于防沙治沙规划的规定。本章共四条，自第十条至第十三条，主要内容包括防沙治沙统一规划，防沙治沙规划的编制、审批程序，防沙治沙规划编制的依据，沙化土地封禁保护区以及防沙治沙规划与土地利用总体规划的关系等内容。
  
  第十条  防沙治沙实行统一规划。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。
  防沙治沙规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。
  【释义】本条是关于防沙治沙实行统一规划和防沙治沙规划的主要内容以及具体实施方案纳入国民经济和社会发展计划的规定。
  一、党中央、国务院对防沙治沙工作历来就十分重视，如建国初期，国务院就在呼和浩特市召开了西北六省区治沙工作会议，组织动员沙区人民开展以植树种草为主要内容的、群众性的防沙治沙运动。先后实施了东北西部防护林带建设、三北防护林体系等林业生态工程，有力地促进了我国的防沙治沙事业。特别是1991年实施全国防沙治沙工程以来，防沙治沙工作进入了有计划、有步骤快速发展的新阶段。截止1999年底，治沙工程累计完成人工造林3465万亩、飞播造林937万亩，封山封沙育林3900万亩，种草及改良草场院733万亩，在近两年的时间里治理沙化土地达1.2亿亩，取得了可喜的成效。局部地区减缓了沙化扩展的速度，改善了生态环境，促进了农牧业的增产增收，扩大了生存和发展的空间。陕西榆林、内蒙古赤峰和新疆和田等地区实现了人进沙退，出现了林茂粮丰的可喜局面。同时在长期的治沙实践中，初步形成了一套行之有效的防沙治沙技术体系和治理模式，为新世纪防沙治沙工作奠定了坚实基础。但是，由于缺乏一个宏观的总体规划对全国的防沙治沙工作进行指导，防治工作没有纳入法制轨道，法制不完善，执法不严，对滥垦、滥牧、滥樵、滥采，滥用水资源等人为破坏活动缺乏有力约束措施以及投入不足，严重制约治理的规模和速度，致使总体上治理速度赶不上沙化速度，局部治理、整体继续恶化的局面没有从根本上得到遏制，我国土地沙化的形势十分严峻。因此，在统一规划的前提下，分期、分批逐步开展防沙治沙工作，才能取得良好的收效。
  二、防沙治沙规划是为防沙治沙而制定的总体部署，在整个防沙治沙工作中起着“龙头”的作用。在本法第一章总则中，将统一规划作为防沙治沙工作应当遵循的首要原则，就可以看出防沙治沙规划在防沙治沙工作中具有重要的法律地位。其特点是：第一，防沙治沙规划规定的是一个时期内的防沙治沙的工作。随着治理工作的完成，防沙治沙规划在若干年后还可以进行修改，重新规划需要治理的地区及其治理的重点。第二，防沙治沙规划是在深入研究有关沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件的基础上，通过综合分析、比较论证而制定的，它反映的是对全国或者某一行政区域防沙治沙工作的总体要求，对全国及某一行政区域的防沙治沙工作具有普遍意义。第三，防沙治沙规划的内容具体详细，对需要治理的重点区域、主攻方向及采取的治理措施作出了具体规定。
  三、防沙治沙是一项综合性的系统工程，各个不同地区、不同部门对治沙的要求不同，出发点不同，在防沙治沙工作中有时就会出现矛盾，如果各自为政，就可能违背防沙治沙的客观规律，起到适得其反的作用。因此，防沙治沙工作要强调在统一规划的前提下进行，即根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，制定出合理可行的规划，任何从事防沙治沙活动的单位和个人都必须按照规划实施。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，都必须遵循防沙治沙规划，这是对从事防沙治沙活动的单位和个人所做的义务性规定，只有按照规划进行综合治理，才能遏制沙化土地的扩展趋势，达到改善生态环境的目的。
  四、防沙治沙是一项涉及面广且十分艰巨的工作，其中包括的内容很多，本条规定强调防沙治沙规划应有具体的治理目标和措施，即要对遏制土地沙化扩展趋势和逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定。
  防沙治沙是保护生态环境，促进社会和经济可持续发展的一件大事，它与沙化土地所在地区乃至整个国家的经济发展状况密不可分，经济状况好，在防沙治沙上的投入就大，投入越大，就会遏制沙化土地的扩展，同时，遏制了沙化土地又会促进经济的发展。所以说防沙治沙与当地的经济发展是互为促进的。因此，防沙治沙应当与国家或沙化土地所在地区的经济和社会发展水平相适应，把防沙治沙规划的具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划一并考虑，统筹安排，促进防沙治沙工作的顺利进行。我国正处在社会主义的初级阶段，经济尚不发达，没有更多的资金专门用于治理沙化土地，在防沙治沙方面的投入和需求矛盾十分尖锐。国家投资不足，将影响防沙治沙事业的发展。本法规定将防沙治沙规划的具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，将加大防沙治沙投入的力度，有助于经济建设与生态建设的协调发展，促进可持续发展，更加有利于防沙治沙工作的顺利开展。
  五、《1991-2000年全国治沙规划要点》到2000年底已经到期，要点所确定的任务已基本完成。为加快沙化土地的治理步伐，提高治理效果，尽快遏制沙化土地不断扩展的趋势，全国防沙治沙的战略布局、建设目标和重点都要求有一个新的总体部署和统筹安排，需要一个宏观的规划进行指导。国家林业局已会同国务院有关部门编制新的全国防沙治沙规划，依照本法规定，这个规划经国务院批准后就具有法律效力。
  
  第十一条  国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实施。
  省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划，编制本行政区域的防沙治沙规划，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施。
  沙化土地所在地区的市、县人民政府，应当依据上一级人民政府的防沙治沙规划，组织编制本行政区域的防沙治沙规划，报上一级人民政府批准后实施。
  防沙治沙规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。
  【释义】本条是关于防沙治沙规划的编制、审批和修改程序的规定。
  一、根据本条规定，防沙治沙规划由全国防沙治沙规划，省级防沙治沙规划和沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划三级组成。
  （一）全国防沙治沙规划由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制。防沙治沙是一项综合性的系统工程，涉及的范围较广，如水、树、草、土地、环境等等，既需要采取工程性治理措施，又需要非工程性措施；既要治沙，又要使沙区人民摆脱贫困。全国防沙治沙规划是对全国沙化土地的概况、治理的重点、采取的措施等方面内容进行的统筹安排、总体部署，是宏观指导全国防沙治沙工作的依据。因此，本条规定全国防沙治沙规划由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门共同编制。
  （二）省、自治区、直辖市防沙治沙规划由省、自治区、直辖市人民政府编制；沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划由沙化土地所在地区的市、县级人民政府编制。
  下级防沙治沙规划应当依据上一级防沙治沙规划编制，也就是说，省、自治区、直辖市防沙治沙规划应当依据全国防沙治沙规划编制，符合全国防沙治沙规划确定的任务与总体目标；沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划应当依据省、自治区、直辖市防沙治沙规划编制，符合省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定的任务与总体目标。沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，是针对本地区存在的沙化土地而编制的，其范围、治理措施应更为具体，更易于操作。地方各级防沙治沙规划要严格依据上一级防沙治沙规划并结合本地区土地沙化的情况进行编制。只有这样，才能保证中央政府确定的全国防沙治沙规划通过地方各级防沙治沙规划而得到全面落实。
  二、本条规定的防沙治沙规划的审批实行分级审批制，即国务院、省、自治区、直辖市人民政府按照各自的职权审批防沙治沙规划。根据本条规定，国务院批准的防沙治沙规划的范围有两个：一个是由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制的全国防沙治沙规划；另一个是省、自治区、直辖市人民政府编制的本行政区域的防沙治沙规划。省、自治区、直辖市人民政府编制的防沙治沙规划也可以由国务院指定的有关部门批准。所谓“国务院指定的有关部门”，本条未明确规定是哪一个部门，可以由国务院具体指定某个部门，国务院指定是哪个部门，哪个部门就应承担审批省、自治区、直辖市防沙治沙规划的任务，本法对此授权了国务院。省级人民政府批准的防沙治沙规划的范围是沙化土地所在地区的市、县级人民政府编制的防沙治沙规划。
  防沙治沙规划采取分级审批，其目的是为了更好地开展防沙治沙工作，使各级防沙治沙规划更具体、更全面，成为防沙治沙工作所必须遵循的、具有法律效力的规范性文件。这里需要说明的是，有关部门和人民政府在报送防沙治沙规划时，需要提供一定的文件、材料，比如，规划文本和规划的说明、规划图件及其他必需的文件材料。防沙治沙规划经过批准后，应当及时公告，一方面有利于执行，另一方面也有利于人民群众的监督。
  三、本条第四款是关于防沙治沙规划修改程序的规定。根据本条规定，不论是全国防沙治沙规划，还是省、自治区、直辖市防沙治沙规划或者是沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，都是依据法定程序进行审批的，一经批准就具有法律效力，必须严格执行。如果情况变化确实需要修改的，则必须依照法定的程序经过原批准机关批准。修改防沙治沙规划是有关机关根据不同时期防沙治沙工作的特点，为适应防沙治沙工作的新要求而进行的对原防沙治沙规划某一项或者某几项，如治理的范围、区域或者治理的措施等进行的修订。根据本条的规定，修改防沙治沙规划，必须经原批准机关批准，未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划，这样规定充分体现了防沙治沙规划的严肃性。因此，修改全国防沙治沙规划，须经国务院批准。修改省、自治区、直辖市防沙治沙规划，须经国务院或者国务院指定的有关部门批准。修改沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，须经上一级人民政府批准。
  
  第十二条  编制防沙治沙规划，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。
  在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。
  【释义】本条是关于防沙治沙规划编制的依据和沙化土地封禁保护区的规定。
  一、本条第一款是关于防沙治沙规划编制依据的规定。防沙治沙规划是在一定区域内，依据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所作的总体安排与部署。国务院林业行政主管部门、省（自治区、直辖市）和沙化土地所在地区的市、县级人民政府组织编制防沙治沙规划的主要依据之一是沙化土地所处的自然条件，其中包括：（一）沙化土地所处的地理位置。我国沙化土地主要分布在西北地区，可以将我国沙化地区大体划分为五个类型区：一是干旱的沙漠边缘及绿洲类型区。该区主要包括新疆、内蒙古西部及甘肃河西走廊等地区113个县（市），全区沙化土地109.06万平方公里。二是半干旱沙地类型区。该区行政范围包括北京、天津、内蒙古、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、陕西和宁夏等10个省（区）的165个县（旗），全区沙化土地25.32万平方公里。三是高原高寒沙化土地类型区。该区主要包括西藏、青海两省区的81个县，全区沙化土地34.9万平方公里。四是黄淮海平原半湿润、湿润沙地类型区。该区包括北京、天津、河北的平原地区、山东、河南郑州以东和安徽、江苏的北部共209个县（市)，全区沙化土地3.16万平方公里。五是南方湿润沙地类型区。该区主要包括浙江、福建、江西、湖南、湖北、广东、广西、贵州、云南、四川、重庆等省区市283个县，全区沙化土地1.86万平方公里。（二）沙化土地的土地类型。沙化土地大致可分为以下三种类型：一是流动沙地（丘），是指植被盖度小于10%的沙地或者沙丘；二是半固定沙地（丘），是指植被盖度在10～29%之间，而且分布均匀，风沙流活动受阻，但流沙纹理依然普遍存在的沙丘或沙地；三是固定沙地（丘），是指植被盖度大于30%，风沙活动不明显，地表稳定或者基本稳定的沙丘或者沙地。（三）沙化土地的植被状况。沙化土地上的植被总的来说都是较为稀少的，但也并非绝对没有，有的地区曾经是草木茂盛区，但由于人为破坏而变得较为稀疏了，但通过保护、治理是可以恢复的。（四）沙化土地所处的气候和水资源状况。沙化地区有的干旱少雨，风大沙多，年降水量在200毫米以下；有的干旱多风，年降水量在300～400毫米之间；有的地表水和地下水资源相对较丰富；有的干旱、寒冷、风大，光照强，年降水量不足100毫米。（五）土地沙化程度。沙化地区有的是一望无际的大沙漠，这部分地区可以划为沙化土地封禁保护区；有的固定沙丘活化，流沙面积迅速增加。沙化土地所处的自然条件不同就决定了所采取的保护、治理措施也不相同。因此，在编制防沙治沙规划时必须根据当地的自然条件，因地制宜地确定不同的主攻方向，采取不同的治理方式和技术措施。
  二、编制防沙治沙规划的另一个重要依据是沙化土地所发挥的生态、经济功能。保护生态环境是功在当代、惠及子孙的事业，防沙治沙是保护生态环境的一个重要组成部分，通过治理沙化土地改变沙区人民恶劣的生存环境。同时，沙化土地也是生态系统的一个组成部分，在治理时要整体考虑周围的生态，以免造成对整个生态系统的破坏。在治理沙化土地的前提下，充分发挥沙化土地的经济功能，这也是编制防沙治沙规划时的一个依据。沙化土地经过治理可以使“废沙地”变为“益沙地”，在沙化土地上要效益，如通过治理沙化土地而举办的种植业、养殖业，综合利用、加工利用治沙资源，经治理沙化土地而形成的土地而用于农业、牧业、林业生产等都可以取得一定的经济效益。
  三、本条第二款是关于沙化土地封禁保护区的规定。本条规定的沙化土地封禁保护区主要是指在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地。也就是在现有技术和条件下难以治理或者根据生态的需要不需要治理的戈壁（全国约有67万平方公里）和原生性沙漠（约有49万平方公里），约占我国已经沙化的土地（约为168.9万平方公里）的2/3，即116万平方公里，将这部分沙化土地规划为封禁保护区，对现有植被和自然生态系统严加保护，通过建立封禁保护区，实施保护措施，防止这一区域生态环境的破坏和生态功能的退化。沙化土地封禁保护区的具体范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。
  对沙化土地封禁保护区主要采取以下保护措施：一是停止一切导致这部分区域生态功能退化的开发活动和其他人为破坏活动；二是停止一切产生严重环境污染的工程项目建设；三是严格控制人口增长，区内人口已超过承载能力的应采取必要的移民措施；四是改变粗放生产经营方式，走生态经济型发展的道路，对已经破坏的重要生态系统，要结合生态环境建设措施，认真组织重建，尽快遏制生态环境恶化趋势；五是进行重大工程建设要经国务院指定的部门批准。本法在沙化土地的预防一章中对沙化土地封禁保护区问题作出了较为具体的规定，即第二十二条规定，“在沙化土地封禁区保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。” “禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护范围内的移民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区范围内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁区主管部门妥善安排。”  “未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护范围内进行修建铁路、公路等建设活动”。同时，在法律责任一章中，对违反上述沙化土地封禁保护区规定的，要追究其法律责任。
  
  第十三条  防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接；防沙治沙规划中确定的沙化土地用途，应当符合本级人民政府的土地利用总体规划。
  【释义】本条是关于防沙治沙规划与土地利用总体规划关系的规定。
  一、根据土地管理法的有关规定，土地利用总体规划是指各级人民政府为了贯彻执行国家关于土地利用的政策，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较为长期的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。土地利用总体规划具有以下特点：
  （一）具有整体性的特点。这里所讲的具有整体性，主要是因为土地利用总体规划的对象是本规划区内的全部土地资源，它的作用是协调各部门用地矛盾，其制定者是人民政府，不是哪一个部门的事情。
  （二）具有长期性的特点。土地利用总体规划是土地利用的长期规划，规划期限一般在10年以上。
  （三）具有可变性的特点。由于总体规划是长期的，在一定时间内，受影响土地利用的人口增减、技术进步、经济发展、甚至行政区域等变动因素的影响，需要根据变化了的实际情况定期修订。但是，该修订不能任意进行，必须严格依照法定的程序进行。
  （四）具有指导性的特点。土地利用总体规划对土地利用专项规划和土地利用年度计划等有宏观控制、协调的指导作用。
  土地利用总体规划按照行政区划分为全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、地（市）级土地利用总体规划、县级土地利用总体规划和乡镇级土地利用总体规划五级。有时根据社会和经济发展的需要，也会编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。土地利用总体规划由各级人民政府负责编制，并依据土地管理法所规定的程序报有批准权的人民政府批准。各级人民政府编制土地利用总体规划必须依据土地管理法规定的原则、要求进行。土地利用总体规划因级别不同其内容也不完全相同。全国和省级、地级土地利用总体规划相对来讲属于宏观控制性规划，县乡级土地利用总体规划属于实施性规划。
  二、沙化土地是土地的一种类型，也是土地的一个组成部分，防沙治沙规划与土地利用总体规划都涉及土地的利用，土地利用总体规划与县级以上地方防沙治沙规划都由人民政府负责编制，省级防沙治沙规划和土地利用总体规划都是由国务院批准的，又都在同一个区域内。因此，这两个规划应当是衔接的。但是，土地利用总体规划与防沙治沙规划各自的任务是不同的。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发，在保持耕地稳定的前提下，协调各业用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。防沙治沙规划的基本任务是对沙化土地的治理进行统筹安排和总体部署，是指导防沙治沙工作的依据，防治的目标与治理措施较为明确、具体，其目的是为改善沙化地区的生态环境，从而促进沙化地区经济的发展。防沙治沙规划是沙化地区防沙治沙方面的具体性规划，整治、利用的土地是沙化土地，而土地利用总体规划则是对全部土地，其中也包括对沙化土地所进行的整体安排，沙化土地只是整个土地中的一部分，从这个意义上也可以说，防沙治沙规划属于土地利用总体规划中的专项规划。因此，本条规定防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接。如果两个规划相互矛盾、不衔接，不利于土地的合理利用，更不利于沙化土地的治理，也会给实际工作带来不必要的麻烦。经人民政府批准的县、乡级土地利用总体规划，已经把土地用途落实到了地块，因此，防沙治沙规划中确定的沙化土地用途，应当符合土地利用总体规划。