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中华人民共和国检察官法释义 第三章 捐赠财产的使用和管理
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规范捐赠财产的使用和管理，建立有效的监督机制，对保障公益事业的健康发展，具有重要作用。本法在总则中对捐赠财产的监督管理作了原则性规定，本章是对这些原则性规定的细化。关于捐赠财产的使用包括两个方面内容：一是法定使用，二是协议使用。关于捐赠财产的监督管理包括四个方面的内容：一是受赠人的管理，二是政府监督，三是捐赠人监督，四是社会监督。 第十六条 受赠人接受捐赠后，应当向捐赠人出具合法、有效的收据，将受赠财产登记造册，妥善保管。 【释义】本条是关于受赠人接受捐赠后，应当出具收据，将受赠财产登记造册，妥善保管的规定。 一、出具收据和登记造册 受赠人接受捐赠后，向捐赠人出具的收据既是捐赠人享受优惠的凭证，也是政府有关部门对受赠人进行监督和审计的主要依据。收据的出具应符合两个方面的要求：1合法性。是指应按照国家的统一规定出具收据，不得开具本单位的收据，不得打白条。2有效性。是指收据应具备全部的形式要件，未经签字盖章的收据无效。 受赠人应按照受赠财产的性质、种类等登记造册并制作会计帐簿。目前多数地方都规定，受赠人对受赠财产应当登记造册，开具有效收据，并向审批机关和侨务行政主管部门备案。有的地方还规定大额捐款，应当向主管部门申报。捐赠财产用于特定项目或用途必须履行报批手续的，应当按规定办理报批手续。 二、受赠财产的妥善保管 受赠人对受赠的外汇或人民币，应在银行专项储存，专款专用。需要进行外汇调剂的，按国家有关规定和省、自治区、直辖市的有关规定办理。捐赠物品的，要有专人保管和储存，并不得挪作他用。捐赠工程项目的，受赠单位一般应当成立筹建机构，并委托建设监理机构对项目实施建设监理。 第十七条 公益性社会团体应当将受赠财产用于资助符合其宗旨的活动和事业。对于接受的救助灾害的捐赠财产，应当及时用于救助活动。基金会每年用于资助公益事业的资金数额，不得低于国家规定的比例。 公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。 公益性非营利的事业单位应当将受赠财产用于发展本单位的公益事业，不得挪作他用。 对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产，受赠人可以变卖，所取得的全部收入，应当用于捐赠目的。 【释义】本条是关于如何使用捐赠财产的规定。 一、公益性社会团体对捐赠财产的使用和保值增值 公益性社会团体具有广泛的社会性和公益性，并且属于非营利的社会组织，所以向公益性非营利社会团体进行捐赠和资助成为社会捐赠、资助的主要对象。实现公益性社会团体使用、管理受赠财产的法制化、规范化，能够使捐赠人放心，也有利于公益性社会团体的健康发展。 (一)捐赠财产的使用 1.公益性社会团体应当将受赠财产用于资助符合其宗旨的活动和事业。公益性社会团体的宗旨包括两个方面：(1)法定宗旨。《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法利益，不得违背社会道德风尚。”《基金会管理办法》规定：“基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。”(2)章程规定的宗旨。由于公益性社会团体形式多样，其具体宗旨也各不相同，所以公益性社会团体还应当在其章程中明确其宗旨。如中国残疾人福利基金会的章程中规定，本会旨在弘扬人道主义，动员社会力量，发展残疾人事业，促进残疾人平等参与社会活动。宋庆龄基金会在章程中规定，本会旨在增进国际友好，维护世界和平；促进祖国统一大业；发展少年儿童文教、福利事业。 2.关于救助灾害的捐赠财产的使用。赈灾捐赠是特殊的捐赠，是指为救助因受地震、洪涝、火灾等自然灾害的侵袭陷入困难、无力自救的个人或群体而捐赠财产的行为。我国地域辽阔，自然灾害常有发生，并且有些自然灾害造成的损失大，具有广泛的社会影响性，如大兴安岭森林大火、1998年特大洪水灾害。因此本条对赈灾捐赠作了特别规定，赈灾捐款必须专款专用。挪用赈灾捐赠款物的，按照本法第五章的规定处罚。 3.基金会每年用于资助公益性事业的资金数额比例。基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。资助公益事业是基金会财产使用的归宿，如果资金不用于公益事业，基金会便没有存在的意义。由于基金会要保持长期运作，并且每年资助的项目的情况不同，基金会还要实现捐赠财产的保值增值、要保证有一定的风险基金，因此基金会每年可以留取一部分资金用于基金本金。为了避免基金会以公益性非营利为名，行非公益性营利之实，本条规定基金会每年必须有一定比例的资金用于资助公益性事业，但本条没有具体规定最低的比例数额，最低的比例数额由国务院规定。 (二)捐赠财产的保值增值 公益性社会团体接受的捐赠财产往往不是一次性使用完毕，有的有一定的节余，有的则是直接捐入基金本金，靠捐赠财产的增值部分从事公益事业。因此，实现捐赠财产的保值增值，是公益性社会团体的重要职责。 根据本条规定，实现捐赠财产的保值增值应当遵循三个原则：1合法性原则。指公益性社会团体对捐赠财产进行保值增值的形式必须符合法律的规定。《基金会管理办法》第七条规定：“基金会可以将资金存入金融机构收取利息，也可以购买债券、股票等有价证券。”这里规定的两种形式是两种法定的增值形式。2安全性原则。捐赠财产的安全使用通常被认为是不得从事高风险投资，但如何界定“高风险”，目前尚无这方面的法律规定，并且为了使捐赠财产增值而购买债券、股票等有价证券本身就具有相当的风险性，因此，怎样在财产增值的情况下使风险降至最低，才是安全性原则的核心问题。《基金会管理办法》规定，基金会购买某个企业的股票额不得超过该企业股票总额的20%。规定其购买股票的比例，目的是为了防止基金会因某一企业的破产、倒闭和其他经营状况的恶化而遭受重大损失。3有效性原则。是指受赠人应积极实现捐赠财产的保值增值。有效性原则首先体现在目的的有效性上，即达到了保值增值的目的，以最小的投入实现最大的产出；其次体现在手段的有效性上，即采用合理的方式实现保值增值的目的。 基金会基金的保值、增值可以委托金融机构进行。基金会基金的增值部分，应当按其章程的规定用于资助符合其宗旨的活动和事业，不得挪作他用。 公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。 二、公益性非营利的事业单位对捐赠财产的使用 公益性非营利的事业单位既是受赠人也是受益人，事业单位是受赠财产的所有权人。但和一般的所有权人不同，公益性非营利的事业单位对受赠财产的所有权要受到一定的限制。《事业单位登记管理暂行条例》规定：“事业单位开展活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于符合其宗旨和业务范围的活动”。对于受赠财产来说，则必须用于发展本单位的公益事业，不得挪作他用。如果所捐赠的设备或其他财产不适宜于本单位使用，经取得捐赠人和有关主管部门同意，可以转赠其他公益性非营利的事业单位或作价出售。作价出售的，应依法补交有关税款，所得收入应用于公益目的。 三、受赠财产的变卖 一般情况下，捐赠人捐赠的都是受益人所需或者可以直接使用的财产。但也有一些特殊情况，如在1998年特大洪水灾害的捐赠活动中，有的捐赠人捐赠了矿泉水、口红等，对于这部分捐赠财产可以采取变卖的方式处理。变卖是指以出卖物品的方式换取现金。但在条件允许的情况下，也可以采用拍卖等方式。在捐赠法的起草过程中，有的同志曾经提出对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产一律采用拍卖的方式处理，因为拍卖透明度较高，并且有专门的机构、特定的场所和完整的拍卖程序，可以避免黑箱操作，保证捐赠财产卖得其价。但拍卖程序繁杂，时效性较差，要求所有捐赠财产一律采取拍卖的方式，难以做到。因此，本法作出了比较灵活的规定。捐赠财产变卖所得，必须全部用于捐赠目的，不得挪作他用。 第十八条 受赠人与捐赠人订立了捐赠协议的，应当按照协议约定的用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途。如果确需改变用途的，应当征得捐赠人的同意。 【释义】本条是关于协议使用捐赠财产的规定。 捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿。捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量、用途等订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。捐赠人捐赠财产兴建公益事业工程项目，应当与受赠人订立捐赠协议，对工程项目的资金、建设、管理和使用作出约定。事业单位接受捐赠、资助，必须符合事业单位的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。为了体现按捐赠人的意愿使用捐赠财产，有的基金章程规定，捐赠人可以具体参与基金会基金使用的议事会议，对基金的使用提出意见，并参与基金使用的审查和具体实施发放工作。如仰恩基金会是由新加坡籍华人吴庆星独自出资兴办的，为了保证基金的安全，常驻中国亲自参与基金会的决策、管理。有部分基金会的捐赠人为了基金的安全，委托国内代理人组成监事会，定期向捐赠人汇报基金使用情况。 如果确需改变约定用途的，应当征得捐赠人的同意。未征得捐赠人同意的，该行为无效，由县级以上人民政府有关部门责令改正，给予警告。拒不改正的，经征求捐赠人的意见，由县级以上人民政府将捐赠财产交由与其宗旨相同或者相似的公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位管理、使用。 需要注意的是，协议约定的用途，必须符合国家法律、法规的规定，必须有利于维护国家主权、统一、安全和尊严，促进民族团结和社会发展，改善社会道德风尚，凡不符合法律、法规规定的约定无效。 第十九条 受赠人应当按照国家有关规定，建立健全财务会计制度和受赠财产的使用制度，加强对受赠财产的管理。 【释义】本条是关于受赠人使用和管理受赠财产的规定。 受赠人内部机制的健全，是捐赠活动各个环节中最重要的一个环节，是捐赠目的得以实现的基础。健全制度，实行民主理财，规范操作，管好基金，才能保证基金安全，也有利于基金的增值和合理使用，使捐赠人放心，提高受赠人的信誉。 受赠人必须根据实际发生的捐赠业务事项进行会计核算，填置会计凭证，登记会计帐簿，编制财务会计报告。不得以虚假的捐赠业务事项或者资料进行会计核算。会计凭证、会计帐簿、财务会计报告和其他会计资料，必须符合国家统一的会计制度。受赠人应当定期将会计帐簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计帐簿记录与实物及款项的实有数额相符、会计帐簿记录与会计凭证的有关内容相符、会计帐簿之间相对应的记录相符、会计帐簿记录与会计报表的有关内容相符。财务会计报告应当根据经过审核的会计帐簿记录和有关资料编制，并符合会计法和国家统一的会计制度关于财务会计报告的编制要求、提供对象和提供期限的规定。《基金会管理办法》规定，基金会应当实行民主管理，建立严格的资金筹集、管理、使用制度，定期公布收支帐目。基金会的基金，应当用于资助符合其宗旨的活动和事业，不得挪作他用。捐赠给基金会的物资，基金会有权将其用于资助，但不得出售，不得在会员中分配。 基金会接受的捐赠，根据基金会章程的规定进行管理。一般规定基金实行独立核算，进行专项资金管理；配备或聘请专职的财务人员，实行独立会计制度；基金支付实行计划管理，支出预算由基金会理事会议审议批准；设专职审计员负责基金的内部审计工作；基金收支情况每年向中国人民银行和有关部门报告，并以适当方式向社会公布基金收支情况。对于公益性的社会团体接受的捐赠，有的委托基金会进行管理，有的则由本单位的财务部门在当地国家银行以受赠单位名义开设专户，对基金进行定期的审计，并接受有关部门的监督。 基金会对接受资助者资金的使用情况有权进行监督。如果发现不按原定的协议使用资金，基金会有权减少、停止或者收回资助的资金。 第二十条 受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计。 海关对减免关税的捐赠物品依法实施监督和管理。 县级以上人民政府侨务部门可以参与对华侨向境内捐赠财产使用与管理的监督。 【释义】本条是关于政府对受赠财产的使用和管理进行监督的规定。 一、关于登记管理机关的监督 根据《社会团体登记管理条例》的规定，登记管理机关的监督包括以下内容：一是执行年度检查制度。社会团体应当于每年第一季度向登记管理机关提交上一年度的年检报告和有关材料。社团登记机关对社团执行法律法规情况、机构及负责人变动情况、财务管理情况等进行年度审核，以确认社团是否具有继续开展活动的资格。其中对财务管理和经费收支情况的检查，主要是检查社团是否遵守有关经济制度、财务纪律，社团财务管理制度是否健康、其支出是否符合宗旨和使用用途等。通过检查，对财务混乱、捐赠财产收支有严重问题的社团，责令其限期整改。整改后仍不合格的社团，责令其接受财务审计。二是对违反《社会团体登记管理条例》的问题进行监督检查，对社会团体违反《社会团体登记管理条例》的行为给予行政处罚。 根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位应当于每年3月31日前分别向登记管理机关和审批机关报送上一年度执行本条例情况的报告。事业单位违反规定接受、使用捐赠、资助的，由登记管理机关给予警告，责令限期改正；情节严重的，经审批机关同意，予以撤销登记，收缴《事业单位法人证书》和印章。 二、关于业务主管单位的监督 根据《社会团体登记管理条例》的规定，业务主管单位的监督包括以下内容：一是负责年度检查的初审。二是协助登记管理机关和其他有关部门查处公益性社会团体的违法行为。三是监督、指导公益性的社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动。根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位必须执行国家有关财务、价格等管理制度，接受财税、审计部门的监督。 三、关于海关的监督 《海关法》规定，用于公益事业的捐赠物资，可以减征或者免征关税。减征或者免征关税的捐赠物资，只能用于特定用途，未经海关核准并补缴关税，不得挪作他用。 海关对减免关税的捐赠物品依法实施监督和管理的事项包括：检查进境运输工具，查验进境捐赠财产；对违反法律、法规的，可以扣留；查阅、复制与进境运输工具、捐赠财产有关的其他资料；对其中与违反法律、法规的进出境运输工具、捐赠财产有牵连的，可以扣留；假借捐赠名义进口货物、物品的，或者未经海关许可并且未补缴关税，擅自将捐赠进口的货物、物品在境内销售牟利数额较小，不构成犯罪的，由海关没收走私货物、物品和违法所得，可以并处罚款。构成犯罪的，移交司法机关处理。 四、关于侨务部门的监督 我国是一个侨民众多的国家。自1978年底至1998年底，全国累计批准接受华侨捐赠405亿元，华侨捐赠促进了我国的经济建设和社会发展。目前许多华侨是通过各地政府侨务部门向国内捐赠的，各级侨务部门在华侨捐赠活动中起着重要作用。 我国县级以上政府设侨务部门，侨务部门主管侨务工作。对华侨向境内捐赠财产的使用和管理，各级侨务部门可以参与监督，与海关、银行、工商管理部门和其他有关政府管理机关紧密配合，保证捐赠财产合法使用。 第二十一条 捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。 【释义】本条是关于捐赠人对捐赠财产的使用和管理进行监督的规定。 受赠人对捐赠财产的使用和管理属于捐赠合同的履行。合同法规定，当事人应当遵循诚实信用的原则全面履行自己的义务，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。但合同法中规定的违约责任属于事后救济，即只有在违约行为发生后，当事人才可以采取救济措施。为了更好地保护捐赠人的权利，促使受赠人全面履行自己的义务，本条规定了捐赠人对捐赠财产的使用和管理的主动监督制度。 本条规定的捐赠人的监督权实际上是知悉真情权，它包括以下几层含义：1捐赠人查询的对象是受赠人。捐赠人和受赠人是捐赠合同的当事人，享有权利，承担义务，捐赠合同通常在捐赠人和受赠人之间产生法律效力，因此，捐赠人不能向除受赠人以外的其他人或单位查询捐赠财产的使用和管理情况，如捐赠人不能直接查询受赠人的银行帐户。2捐赠人监督的形式是查询捐赠财产的使用和管理，并提出意见和建议。捐赠人查询的事项限于其捐赠财产的使用和管理，对于其他事项，受赠人可不予答复。捐赠人认为受赠人未合理使用和管理捐赠财产的，可以向受赠人提出意见和建议。3对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。受赠人未履行如实答复义务的，如捐赠人有理由认为受赠人没有依法使用或没有按约定使用捐赠财产，有权向有关主管机关反映情况和问题。 第二十二条 受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。 【释义】本条是关于社会监督捐赠财产的使用和管理的规定。 本法总则规定：“自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的，适用本法。”“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产”。根据以上规定可以看出，捐赠的本质属性是社会公益性。正是这种社会公益性决定了社会成员有权对捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况进行监督。社会监督有利于捐赠事业的健康发展，增加受赠活动的透明度，有效地防止暗箱操作，增加捐赠人对受赠人的信赖度，并促进受赠单位建立健全内部管理机制。 社会监督的基本要求是受赠人公开受赠信息。公开的受赠信息包括两方面的内容：1受赠人接受捐赠的情况。包括受赠的数额和来源、接受境外捐赠是否依法办理入境手续、捐赠工程项目的是否按照规定办理项目审批等。2受赠财产的使用、管理情况。包括受赠人接受捐赠后是否向捐赠人出具合法有效的收据、是否将受赠财产登记造册、受赠财产的使用是否符合公益性社会团体的宗旨、是否按协议约定的用途使用捐赠财产、捐赠工程是否按约定进度进行、捐赠财产是否得到有效的保值增值以及受赠人是否建立健全财务会计制度和受赠财产的使用制度等。 第二十三条 公益性社会团体应当厉行节约，降低管理成本，工作人员的工资和办公费用从利息等收入中按照国家规定的标准开支。 【释义】本条是关于公益性社会团体的管理成本的规定。 一、节约原则 与公益性非营利的事业单位不同，接受捐赠财产的公益性社会团体是受赠人，但并非受益人，在整个捐赠活动中，公益性社会团体扮演着中介人的角色。本法第七条明确规定：“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产。”因此公益性社会团体并不对受赠财产享有所有权，而只享有受赠财产的管理权并承担相应责任。因为公益性社会团体管理的是社会公共财产，公益性社会团体有履行厉行节约和降低管理成本的义务。管理成本包括收入管理成本、支出管理成本、资产管理成本等。 二、公益性社会团体工作人员的工资和办公费用的开支 公益性社会团体工作人员的工资和办公费用从利息等收入中开支，即必须从捐赠财产的增值部分开支，而不得直接从捐赠财产中支出。捐赠财产的增值包括将资金存入金融机构收取利息、购买债券、股票等有价证券所获取的收入。 至于公益性社会团体工作人员的工资和办公费用的开支标准，本条没有具体规定。根据《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。” 中华人民共和国检察官法释义 第三章 捐赠财产的使用和管理 |