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全国人大法律委员会乔晓阳副主任委员就驻外外交人员法接受媒体访问

    一、十一届全国人大常委会上个月通过的驻外外交人员法是我国第一部外交人员法。请您简要介绍一下这部法律出台的重要意义？

    相信每一个中国人都能感受到，随着全球化的深入发展和我国改革开放事业的全面推进，当代中国同世界的关系发生了历史性变化，中国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起。在这样一个大背景下，外交工作与国家和广大人民群众的利益更加紧密地结合在一起，在党和国家工作全局中的地位和作用更加突出。新的形势和任务对驻外外交机构的工作质量和驻外外交人员的整体素质都提出了更高要求。

    如你所说，驻外外交人员法是建国60年来首部针对驻外外交人员的专门立法。但这并不意味着驻外外交人员的管理一直无法可依。事实上，我国于1993年出台了《国家公务员暂行条例》，2005年又出台了公务员法，将驻外外交人员纳入调整范围。但国内外的实践表明，外交工作的特殊性和驻外环境的特殊性都决定了驻外外交人员在职责条件、义务权利、管理保障等方面不同于国内公务员，确实需要制定一部单独的法律。

    我想强调的是，这部法律并不仅仅是一部规范某一特殊公务员群体日常管理的法律，其立法依据首先来自宪法，涉及到如何落实宪法规定的外交人员衔级制度和我国外交人员管理体制的一些深层次问题。

    因此，法律的出台既是落实宪法要求，进一步完善中国特色社会主义法律体系的重要内容，也是提高驻外外交人员管理科学化、规范化、制度化水平，建设高素质驻外外交人员队伍的战略举措，必将对外交事业的发展产生深远影响。这部法律能够在新中国成立60周年之际出台，更具有特别的历史意义。

    二、请您简要介绍一下这部法律的起草过程。

    2002年，外交部就会同有关部门开始筹备起草这部法律，开展了大量基础性调研，并草拟了法律草案初稿。公务员法实施后，全国人大有关部门和国务院法制主管部门对外交人员立法的必要性、立法形式、法律框架和主要内容等进行了深入论证。2008年，外交人员立法列入十一届全国人大常委会立法规划中的一档项目。2009年5月，国务院提请全国人大常委会审议《驻外外交人员法（草案）》。6月，十一届全国人大常委会第九次会议首次对法律草案进行了审议。10月，常委会第十一次会议再次审议并表决通过了本法。

    驻外外交人员法的立法过程比较顺畅，立法质量也比较高，概况起来有几个原因：

    一是草案基础比较好。我国外交队伍的工作实践，非常丰富，管理方面的规章制度经过60年的积累，也比较健全。法律草案某种意义上就是实践理论化和制度法律化的成果，可谓顺理成章，水到渠成。

    二是充分发扬了民主。尽管各方面一致认同立法的必要性，普遍赞同草案的体例、框架和内容，但参与立法的各部门在立法的不同阶段，广泛征求和充分听取了各部门、地方、专家学者、社会公众和一线外交人员的意见，尽可能地吸纳合理化意见建议，从而保证了立法的质量。

    三是，常委会委员审议法律草案的过程中，常委会委员一致认为，驻外外交人员队伍是一支忠于党、忠于祖国、忠于人民，经得起各种风浪考验的过硬队伍，为我国外交工作的大发展、大飞跃做出了重要贡献，功不可没。通过这部法，也是对所有曾经为新中国外交事业默默奉献的人，对所有正在为我国新时期外交工作顽强奋战的同志们所作出业绩的充分肯定。

    三、起草制定驻外外交人员法的主要工作思路是什么？

    立法实际上是一个追本溯源、正本清源，寻找事物内在规律的过程。一部法律的立法质量好，是法律的内容准确地反映了客观事物的本来面目和发展规律。同时，立法代表一个国家的对外形象。特别是像驻外外交人员法这一类的法律，国内外都普遍关注。因此立法要讲法治、讲程序、讲规矩，展现我国社会主义民主法制建设的成就。

    驻外外交人员法的基本定位可以概括为三点：第一是体现中国特色和时代特征，第二是符合我国的基本国情，第三是与国际法和国际惯例接轨。

    为实现这个目标，我们既要“总结过去”，又要“前瞻今后”，还要“借鉴国际”。就是要通过对建国以来我国外交体制和驻外外交人员管理制度相关历史文献的系统梳理，理清发展脉络，总结成功经验。就是要根据客观形势的变化，着眼于外交工作和这支队伍的长远发展，创新驻外外交人员的管理和保障机制和手段，为今后的改革和发展预留空间。还要与国际公约衔接，考察和了解其他国家外交人员立法和管理的实践，参考和借鉴外国有益经验。

    四、在法律的起草修改过程中，您最关注的内容是哪些？

    我刚才讲到，驻外外交人员法是一部落实宪法规定的法律。在立法过程中，我本人比较关注法律所涉及的一些宪法性问题，比如外交衔级制度、特命全权大使等等。

    我国宪法赋予全国人大常委会“规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度”的职权。衔级既代表资历和荣誉，也体现特殊职责，是特定人员管理的重要手段。建国以来，我国先后针对军衔、警衔和海关关衔制定了法律，但法律尚未对外交衔级作出规定。驻外外交人员法以宪法为依据，创设外交衔级制度，填补了这一法律空白。本法规定的外交衔级制度体系完整、层次分明，衔级的批准授予权限既体现了集中统一的原则，又符合我国干部人事制度实践。我相信，外交衔级制度的实施必将进一步增强广大驻外外交人员的责任感、使命感和荣誉感，进一步完善驻外外交人员的管理制度，进一步突出外交工作的职业化要求。

    特命全权大使是驻外外交人员队伍中的领军人物，自然成为法律规范的重点。驻外外交人员法明确了特命全权大使的法律地位，对外，他是国家的代表，拥有外交代表权；对内，他是大使馆的行政首长，统一领导大使馆的各项工作，要对全馆工作负总责。同时，法律规定，驻外使节由全国人大常委会决定任免，由国家主席派遣和召回，由国务院总理授予其相应衔级。这种制度设计与特命全权大使的法律地位和职责是相适应的。

    五、驻外外交人员法中关于驻外外交机构领导体制的规定，立法机关对此有何考虑？

    外交乃国之大事。一个国家无论实行何种社会制度，外交权的行使都是集中统一的。“外交大权在中央”是中国外交体制的基石。这部法律对驻外外交机构领导体制所作的规定，要保证国家外交路线和方针政策的贯彻落实，要符合建国以来的外交实践，要有利于促进外交事业围绕中心、服务大局，要确保驻外外交人员严格履行中央的外交工作部署和工作职责，实现政令畅通、令行禁止。

    总结建国以来外交工作实践和梳理各时期历史文献，我们可以看到，有两条红线贯穿我国驻外领导体制的始终：其一是中央授权，外交部统一领导驻外外交机构的各项工作；其二是驻外外交机构实行馆长负责制。多年实践证明，这一体制是行之有效的，是符合外交工作的客观规律的，应当以法律的形式确定下来。这无疑有利于驻外外交人员明确职责分工，有利于驻外外交机构的高效运转。

    六、驻外外交人员是承担特殊任务的公务员队伍，担负着维护国家主权、安全与发展利益的重要责任，本法对他们的职责、义务做了哪些规定？

    外交事关国家的主权、安全、利益和荣誉，驻外外交人员是在特殊环境下履行特殊使命的特殊群体。为保证他们更好地履行职责、开展工作，本法对其职责、义务做出了明确和全面的规定，包括八项职责、八项义务。总的看，法律的相关规定实现了职责与条件相统一，义务与权利相平衡。这些职责、义务可以归纳为以下三个突出方面。

    一是要绝对忠于祖国。驻外外交人员的根本任务就是维护国家主权、安全与发展利益。无论是贯彻国家方针政策，还是代表国家进行交涉，或是介绍我国情况并发展与驻在国关系，都要以国家利益为依归。因此忠于祖国、维护国家尊严和利益是对驻外外交人员的第一要求。

    二是要坚决维护人民利益。新中国外交是人民的外交。以人为本、外交为民是我国外交工作的出发点和落脚点。随着国家发展和“走出去”战略的实施，中国的海外利益不断拓展。因此，维护公民与法人正当权益、履行领事职责，是法律对驻外外交人员的必然要求。

    三是要严格执行纪律。由毛主席、周总理亲手创建的外交队伍一直被称为“文装解放军”，纪律严明是这支队伍的优良传统。因此，法律规定驻外外交人员必须履行服从调遣和工作安排，遵守规章制度和纪律，严守国家秘密和工作秘密，报告个人重大事项等义务。

    需要强调的是，作为一个特殊的公务员群体，驻外外交人员的管理与国内公务员管理不尽一致。本法规定，驻外外交人员有一些专门的义务，如驻外工作期间不得辞职。这也从一个侧面体现了驻外外交人员职责、义务的特殊性。

    七、您认为，法律在体现“以人为本”，保障驻外外交人员权利方面有哪些新的进展？

    驻外外交人员的工作性质和工作环境十分特殊，他们面临的危险和所要克服的困难，往往是常人难以想象的。上个月，伊拉克首都巴格达发生了自杀式爆炸袭击，中国驻伊使馆办公地点损毁严重。与此同时，国内某网站的一项调查显示，超过七成的网友支持中国在伊拉克这样的动荡国家设立大使馆。这说明，普通民众十分认可我驻外外交机构在捍卫国家利益、发展双边关系以及维护我公民和法人正当权益方面发挥的作用。

    为保障驻外外交人员依法履行职责和义务，法律规定，驻外外交人员将依法享受四方面的福利保障，即收入保障，医疗保障，安全保障和休假保障。针对近年来恐怖主义活动猖獗，有的驻在国局势动荡等因素，法律明确要按有关规定为驻外外交人员提供必要的人身意外伤害保险。同时，为切实解决驻外外交人员家庭的后顾之忧，法律规定，国家为驻外外交人员随任配偶回国就业提供必要保障，采取多种措施保障驻外外交人员未成年子女受教育权利，并给予适当照顾。上述原则规定为进一步完善驻外外交人员的保障体系提供了法律依据。