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国家审计署就收费公路审计调查结果有关问题答问

2008年02月27日14:10??来源：审计署网站　　2月27日，审计署公告了《收费公路审计调查结果》。针对审计调查结果的有关情况，审计署固定资产投资审计司司长潘晓军接受记者的采访，回答了记者的有关问题。

　　记　者：这次收费公路审计调查，对“贷款修路，收费还贷”政策如何评价？

　　潘晓军：长期以来，我国公路基础设施落后于经济社会发展，成为发展的瓶颈问题。为促进公路建设，1984年，国家出台了“贷款修路，收费还贷”政策，提出在坚持发展非收费公路为主的前提下，可以适当“贷款修路”，建成后“收费还贷”，以弥补政府投资的不足。这项政策实施以来，效果非常明显，至2005年底，全国高速公路由零公里发展到4.1万公里，一、二级公路由1.9万公里提高到28.47万公里，高等级公路的建设发展，又推动和促进了经济发展，改善了物流条件，方便了人民群众出行。因此，二十年来公路建设的成果表明，在特定时期，国家制定“贷款修路、收费还贷”政策是完全正确的。2020年以前，我国还将建设大量高等级公路，“贷款修路、收费还贷”政策仍应在未来一定时期继续实行。

　　但是，也要看到，一些地方和交通部门在政策执行过程中，有的指导思想上存在偏差，片面地理解“贷款修路、收费还贷”政策，非收费公路建设为主的主旨思想不够明确，主要利用银行贷款建设大量收费公路。再加上相应的管理法规滞后，收费公路建设、运营、管理中存在不少问题，影响了政策效果。

　　记　者：收费公路的管理法规滞后，主要体现在哪些方面？

　　潘晓军：一是相关政策法规未根据实际情况变化而及时调整。如八十年代初，收费公路的收入主要是车辆通行费。随着公路设施的不断完善，收费公路的服务区、加油站及广告经营等也取得了很多收益，形成新的还贷资金来源，但有关部门一直未明确如何管理。实际执行中，这部分收入有的未纳入公路收益管理，有的还挪作他用，不利于尽快还清公路建设贷款，也形成了国有资产流失隐患。

　　二是收费公路政策的配套法规制定不及时。如2004年8月，国务院颁布了《收费公路管理条例》（以下简称条例），对新建收费站的设置、收费期限等做出了规定，并要求出台相关办法，对《条例》颁布前已建成收费站进行规范。但时隔三年多，相关办法仍未出台，这不仅容易造成《条例》颁布前已建成收费站设置过多过密、收费期限过长等问题长期得不到解决，部分公路收费管理混乱，而且也影响了国家有关政策的执行效果，增加了社会负担。

　　三是对收费公路管理中的一些新问题、新情况，没有及时制定法规予以规范。如一些民营企业、外资企业向交通部门购买收费公路经营权时，其出资大部分是银行贷款，但银行贷款不是用这些企业的资产作抵押取得的，而是以被购买的收费公路的经营权作质押取得的。这种做法不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，还让一些人以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中牟取巨额利益。

　　记　者：收费公路规模过大对社会有何影响？

　　潘晓军：大量建设收费公路会对社会带来一些负面影响，主要体现在三方面：一是债务负担偏重，存在偿债风险。大量举债建设收费公路，不仅增加收费公路的还贷难度，容易导致拖欠工程款等社会问题，还容易增加银行的金融风险。二是不利于土地资源的有效使用。我国是一个人多地少的国家，高等级公路建设占地较多，一些地方在公路密度已很高的情况下，仍然超越资源环境承受能力大量建设收费公路，不利于土地资源的有效使用。三是增加社会运营成本。公路的属性应是公益性设施，在特定时期适当建设收费公路，加快公路建设速度，有利于促进经济社会的发展，但大量建设收费公路，将加大社会的运营成本。增加群众的出行负担。

　　审计署建议，主管部门和各级地方政府要进一步研究控制收费公路规模，加大政府对公路建设的投入，既又好又快发展公路事业，又降低社会运营成本，彰显政府责任。应统筹考虑地方财力、现有土地资源、偿债能力、社会负担和未来发展需求等，科学规划收费公路的建设布局、建设速度和建设规模，加强收费公路建设运营管理，提高效益，防范偿债风险。

　　据了解，相关部门已初步提出逐步撤并二级收费公路、控制收费公路规模总量的管理思路。一些地方政府也提出，将加大财政投资力度，如北京市在今明两年将投入82亿元作为新建高速公路项目资本金。

　　记　者：审计署对完善收费公路政策提出了哪些建议？有关部门采取了哪些措施？

　　潘晓军：针对收费公路管理法规滞后问题，审计署已向国务院和有关部门提出了十多份完善政策的建议。建议尽快出台《条例》的配套法规，完善收费公路投资主体资格、通行费收入管理、权益转让、统贷统还等相关规定，从制度上规范收费公路的投资建设和运营管理、权益转让等，监督国有资本经营收益的运用和管理，严格收费公路经营权转让。

　　目前，有关部门正在积极研究，除已经出台的《进一步规范收费公路管理工作的通知》等4项法规和制度外，还将研究修改《条例》，陆续颁布《收费公路权益转让办法》、《收费公路权益质押贷款管理办法》、《关于逐步撤并二级公路收费站点的工作方案》等9项规章制度。

　　记　者：有些部门和地方政府认为，收费公路规模占公路总里程的比例不高，如何评价？

　　潘晓军：国家规定，二级（含）以上贷款修建的公路可以设站收费，但坚持的仍然是“非收费公路为主，适当发展收费公路”?原则，并不要求二级以上公路都利用银行贷款修建。但审计调查了解到，近些年，一些地方强调公路快速发展，但又苦于财力有限，大量二级（含）以上公路都是利用贷款建设的，至2005年底，我国收费公路里程已达18万公里，相当于高速、一级和二级公路总量的55%，实际成了收费公路为主，非收费公路为辅，这违背了政策的初衷，也加重了社会负担。至于有些人将收费公路里程与全国公路总里程相比，认为收费所占比例偏低，这是不可比的。只有二级以上公路才涉及收费问题，以百万公里农村低等级公路为基数测算收费公路所占比重，也是不科学的。

　　记　者：很多人认为首都机场高速公路收费不够合理，审计结果公告也涉及这个问题，请问如何看待这个问题？

　　潘晓军：首都机场高速公路是北京市交通局利用财政资金和部分银行贷款建设的，1993年开始收费。在收费3年多后，机场高速被转为上市公司在香港上市，同时重新核定30年收费期限。而当时国家对公路经营权转让的规定并不明确，上述行为虽不合理但不属违法违规。北京市政府已明确表示将采取措施，逐步解决这一问题。

　　上述现象，全国在九十年代时比较普遍。当时一些地方政府财力有限，但公路基础设施差、成为发展瓶颈的问题又很突出。就采取将政府还贷公路转换为经营性公路，或是经营性公路转为上市公司，再重新审批收费期限，把收费期限定得长一点（国家规定最长30年），这样收费可以多一点，再把收回（或上市融资）的钱用于各项建设。实际是把收费公路当作一种融资平台。这导致一些收费公路的收费期限过长，成为“高价公路”。今后随着政策法规的不断完善，此类问题有望得以改进。

　　记　者：我们注意到，一些地方将政府还贷公路收取的部分通行费用于其他收费公路项目建设，并称之为“统贷统还”，这种作法是否合规？

　　潘晓军：这种作法不合规。原因有三：一是国家有关法律法规多次明确规定，政府还贷公路收取的车辆通行费只能用于偿还贷款或集资，不能挪作他用。如《收费公路管理条例》规定“政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用”。二是2004年颁布的《收费公路管理条例》虽然提出“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”，但也未规定车辆通行费可以用于其他项目建设。三是实际执行中，一些地方将应当用于偿还贷款的车辆通行费集中起来，用于设立“重点工程建设资金”，或直接用于市政基础设施、其他公路等项目建设，搞所谓“滚动发展”，这种做法不属于“统贷统还”。

　　出现这一问题的主要原因还是各级财政安排公路建设资金不够，交通部门为多上项目，将已建成公路收取的车辆通行费用于其他新建项目，充当资本金。这种做法导致一些经营效益较好的公路因贷款未偿还而长期收费，把公路建设的部分责任转嫁给社会和群众。

　　记　者：车辆通行费被挤占挪用、违规减免、大量用于工资性支出、闲置滞留等问题很突出，如何加强收费公路车辆通行费的使用管理，审计署有何建议？

　　潘晓军：车辆通行费管理存在的问题，与通行费收入不公开、不透明有关。对此，审计署建议，将收费公路的通行费收支、还贷情况及经营权转让等情况，定期向社会公告，接受群众监督，要严格收费公路的运营管理。交通部应加强对通行费的监督检查，及时纠正和处理截留挪用、违规减免、少数管理人员收入过高及各种收益流失等问题。

　　记　者：收费公路权益转让存在不少问题，其主要原因是什么？

　　潘晓军：为了加快基础设施建设，国家鼓励社会资本参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。但也有些企业并未真正投入资金搞建设和开发，而是把国家宝贵的公路资源、土地资源等作为牟取暴利的工具，有的在取得公路项目建设经营权后，以权益转让名义，违规高价将项目转让，从中牟取暴利；有的是违规低价获取项目经营权，再违规延长收费期限和提高收费标准；有的自有资金分文未投，完全利用银行贷款搞交易。这些问题的存在，反映出有关部门在开放建设市场后，对社会资本参与项目建设、收益水平、权益转让、资金来源等方面的法规建设和监督管理不到位，社会资源被少数人用来牟取暴利。

　　审计署已建议交通部对收费公路权益转让进行专项清查，对其中不合规问题要尽快纠正，防止国有资产流失。

　　记　者：审计结果中提到了“特权车”、“人情车”，为什么关注这个问题？

　　潘晓军：目的在于维护公众利益和社会公平。国家规定，军车、执行任务的警车等可以免交车辆通行费。但一些地方交通部门违规扩大减免范围，通过发放“免费卡”、“公务卡”、“减缴证”等，减免了一些单位和个人应缴的车辆通行费。甚至少数车辆通行费征收机构还以收费权作交易，谋取小团体利益，扰乱收费秩序。这不仅造成车辆通行费大量流失，也影响了政府形象和社会风气。

　　记　者：群众反响比较强烈的城市道路收费问题是否涉及？

　　潘晓军：本次审计调查也关注了城市道路收费问题。按现有规定，公路由交通部门管理，城市道路由建设部门管理。目前，上海、广州、成都、长春、太原、哈尔滨等大中城市都有收费的城市道路。城市道路收费存在的问题与收费公路相差不多，也存在法律法规不完善，强制征收车辆通行费、截留挪用车辆通行费、运营管理不规范等问题。如国家规定，不得将车辆通行费平摊到所有车辆强制征收。但有的城市自1993年以来，对该市及临时进市车辆，无论是否在贷款修建的道路上行驶，均收取车辆通行费。截至审计时已征收170多亿元。

　　记　者：审计查出问题是否得到纠正、整改？

　　潘晓军：截止目前，审计查出的大部分问题已得到纠正。特别是交通部对收费公路存在问题的整改高度重视。交通部党组先后10多次召开专题会议研究部署整改工作，先后三次召集相关省市交通厅局负责同志研究整改意见，并加强与有关部门的沟通和协商，共同推进整改工作。同时，交通部积极完善法规，已出台3个文件，规范收费公路管理、清理违规减免车辆通行费等，正在起草规范车辆通行费使用等数项法规。

　　记　者：2006年开展的收费公路审计调查，为什么2008年才公告？

　　潘晓军：收费公路审计调查涉及全国18个省（市），其中，审计署投资司直接调查了北京市收费公路的建设运营管理情况，这项工作于2006年底结束，但审计结果对外公告有一个严格的程序。首先，审计调查结果涉及的主要问题和整改情况，要充分征求交通部和18个省（市）政府的意见，这一般需要半年左右，尤其是各地对审计发现问题的整改需要一定的时间。其次，审计署内部有严格的审核程序，也需要时间。因此，从审计结果公告稿起草至发布，需要较长时间。

　　记　者：这次收费公路审计调查与以往的建设项目审计相比有很多不同，收费公路审计调查的关注点有哪些？

　　潘晓军：近几年，审计机关大力开展效益审计，即在检查真实、合规基础上，更多地关注投资的效益问题，包括直接经济效益和社会效益。社会效益主要是从促进社会经济发展和和谐建设方面进行分析。

　　本次收费公路审计调查重点关注的是“政策法规、规划决策、投资体制、运营管理、投资效益和社会公平”等六个方面，分析现行收费公路政策、法规和管理是否到位，对能源资源的配置和管理是否合理；企业是否严格执行国家相关政策，加强项目建设和管理；政策的实施是否注重社会公平、环境保护等，所反映的问题也主要体现在这些方面。