为了解目前税务部门税收征管质量状况，2003年9月至2004年1月，审计署组织17个驻地方特派员办事处，对17个省(区、市)税源比较集中的35个市(地)税务机关2002年至2003年9月税收征管情况进行了审计调查，重点抽查了788户企业的纳税申报、税款缴纳、税收优惠政策执行以及税收流失等情况。
一、基本情况
这次审计调查的788户企业，大都是财务制度比较健全、管理相对较好的重点税源大户，纳税规模占35个市(地)税收收入的20%左右，年实现税收超过百万元的企业占90%以上。其中，股份制企业367户，占46.57%；国有企业218户，占27.66%；涉外企业112户，占14.21%；集体企业52户，占6.60%；其他企业39户，占4.95%。审计调查显示，788户企业2002年实现税收1 173.47亿元，缴纳税款1 105.03亿元，少缴税款133.85亿元；2003年1至9月实现税收1 037.78亿元，缴纳税款978.82亿元，少缴税款118.94亿元。
调查结果表明，近年来，各级税务部门积极推进各项税收征管改革，税收征管质量和水平不断提高，有力地促进了税收收入的持续快速增长，但税收征管中仍存在一些问题。
二、审计调查发现的主要问题
(一)税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响，人为调节税收进度。
一些税务部门在完成上级下达的年度税收计划的情况下，或者迫于地方政府的压力，人为控制税收入库进度，将税源留在企业。788户企业中有364户(占46.19%)存在此类问题。2002年底和2003年9月末，分别有106.32亿元、102.95亿元应入库税款因此未征收入库。其主要表现：一是在企业货币资金充足的情况下，税务机关有税不征。如云南省安宁市国税局在昆明钢铁集团有限责任公司银行存款余额超过8亿元的情况下，将其2002年应纳税款 1.53亿元，延迟到2003年征收入库；湘潭市国税局岳塘分局在湘潭钢铁集团有限公司2002年底货币资金达3亿多元的情况下，未将其当年新增加的增值税欠税4500万元征收入库。二是违规批准缓税，将税款延期入库。如2002年黑龙江省国税局对大庆油田有限责任公司、哈药集团等12户有能力缴纳当期税款的企业，采取逐月或逐季批准缓征的方式，到年底仍有37.72亿元未征收入库。三是用违规退库等方法调节收入。如哈尔滨市地方税务局香坊分局对黑龙江移动通信公司2002年底已申报入库的个人所得税559.7万元，以“误收退税”的名义退库，2003年1月又重新征收入库。
另外，在经济欠发达的内蒙、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划，征收“过头税”10.02亿元。如四川省德阳市什邡市地税局2002年根据上级税务机关和当地市政府必须完成所得税任务的要求，多征德阳蓝剑包装股份有限公司企业所得税1 549万元，是该企业应缴税款的7.63倍。
审计调查还发现，国税、地税部门由于受各自税收计划的影响，对同一纳税人分别存在少征和多征两方面的问题。如河北省新乐地税局在石家庄新乐国人啤酒有限公司2003年9月末欠缴“两税”(应由国税局征收)1.33亿元的情况下，多征城建税和所得税1 859万元。湖北省红安县地税局在红安卷烟厂2002年12月底欠缴“两税”2.23亿元的情况下，多征城建税4522万元。
(二)企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失。
2002年至2003年9月，788户企业中有100户(占12.69%)存在核算、申报不实以及骗取税收优惠等问题，由此少缴税款14.25亿元。主要表现：一是企业违规核算，少申报和缴纳税款。如2002年中国石油天然气股份有限公司大庆石化分公司采取少计收入、多列成本的手法，少计增值税、所得税等税款1 471.52万元。南京市玄武区城镇建设综合开发有限公司等4户企业，截至2003年9月未及时结转已完工项目利润，少缴纳企业所得税4 500.97万元。审计调查发现，部分由地方政府出资兴办的企业，少申报和缴纳税款情况更为严重。如江苏省国信资产管理集团有限公司是代表江苏省政府行使国有资产出资人职能的企业，其所属国际信托公司、投资管理公司2002年少申报各项税收9 520.44万元。江苏交通产业集团有限公司是江苏省政府用预算外交通资金投资成立的企业，自1998年成立以来，一直未办理所得税纳税申报，少申报所得税19850万元。二是有的企业利用优惠政策少缴税款。如海南汽车制造有限公司和一汽海南汽车有限公司2002年申请减免税时，上报的岛内岛外销售比例与实际不符，多享受“地产地销”增值税减免14 081.55万元。
(三)地方政府干预税收政策执行情况仍然存在。
在调查的35个市(地)中有19个市(地)存在地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题。调查的788户企业中有46户(占5.83%)享受地方政府越权批准的各类减免税政策。如2002年至2003年9月，陕西省财政厅、地税局、国税局等五家单位经省政府批准，对陕西金秀交通有限公司取得的公路运营收入，由税法规定的5%税率改按3%的税率征收营业税及附加，致使该公司少缴税款277万元。2002年，杭州市萧山地税局依据地方政府政策，将国家对新办劳动就业服务企业的所得税优惠政策扩大到21户非劳动就业服务企业，减免所得税1 714.35万元。
审计调查还发现，部分地方政府为吸引投资，违反国务院规定，自行制定税收返还政策，不仅损害了税法的严肃性，而且加剧了企业的不公平竞争，导致一些企业为追逐税收优惠，在地区间无序流动。如呼和浩特市和林县盛乐经济开发区自定税收返还政策，将税务局征收的地方收入全部返还给企业，仅2002年返还蒙牛乳业股份公司税款就达4900多万元。
(四)税务部门征管不力，造成税收大量流失。
调查的788户企业中有169户(占21.45%)由于税务部门征管不力，导致税收流失27.6亿元。主要表现：一是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。审计抽查发现，有83户存在此问题，共少征税款20.52亿元。如2002年至2003年9月，上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业人员达不到国家规定比例的情况下，批准该公司减半征收企业所得税，少征税款13 333万元。二是对企业纳税申报审核不严，导致税收流失。三是稽查查补税款不按规定加收滞纳金。如无锡市国税局稽查局2002年对稽查案件查补税款全部未征收滞纳金，据对该局2002年至2003年9月稽查案件中涉税金额前21名企业统计，应征未征滞纳金达1549.86万元。四是部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。如南京市科学技术局将从事商品流通的南京医药股份有限公司，经营手机销售、娱乐、印刷等业务的南京鸿兴达通信实业有限公司，从事长江货运的南京水运实业股份有限公司等，认定为高新技术企业，2002年至2003年9月，税务部门据此批准减免税5667.8万元。
三、审计建议
针对以上问题，审计署建议：
(一)进一步完善税收工作考核机制，努力构建依法治税的税收征管环境。目前，各级税务机关在制定和分配税收计划工作中，仍采取“基数加增长率”的模式，这样做有其历史的原因，对税收的持续快速增长也发挥了一定的积极作用。但计划与实际往往存在较大出入，且税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大，往往延压税款，而在完不成税收计划时，则又容易出现征收“过头税”的问题，很难做到依法治税。为此，建议国家税务总局进一步完善税收管理机制，逐步以税收征管综合质量考评取代现行的税收计划考核，从制度上保证税务部门依法治税，杜绝人为调节税收入库进度现象的发生。
(二)严管重罚，加大对偷税行为的处罚力度。在目前自主申报纳税的税收征管模式下，对偷税行为的处罚力度，直接影响税收征管秩序。从这次调查情况看，由于税务机关对偷税行为处罚不力，在一定程度上助长了纳税人偷税的主观故意。在调查的788户企业中，2002年有157户企业的偷税行为被查处，税务机关仅对其中的48户处以罚款，对57户加收滞纳金，处罚率和滞纳金加收率(按户次)分别仅为30.57%和36.31%，远远低于税法规定的处罚标准。这样的处罚对少数存在侥幸心理不依法纳税的企业，起不到震慑作用。建议各级税务机关严格依法惩处偷税行为，保证税法的严肃性。
(三)强化征管，建立严格的责任追究制度。目前，执法不严、征管不力，已成为影响税收征管质量的一个突出问题。究其原因，虽然存在地方政府干预、征管手段落后等外部因素，但税务系统对税收执法行为缺乏严格的责任追究制度也是一个重要原因。建议国家税务总局尽快建立严格的责任追究制度，在依法赋予税务机关和税务人员征管权利的同时，明确其应该承担的责任，使税收征管权利和责任相统一。
四、审计调查发现问题的整改情况
审计调查结束后，审计署及时汇总调查情况，向国务院提交了专项审计调查报告，并将有关情况向国家税务总局作了通报。国务院及国家税务总局对审计调查结果给予了高度重视，国务院领导作了批示，国家税务总局召开了专门会议进行研究，并在全国税收征管工作会议上对审计调查情况进行了通报，要求全国税务系统高度重视审计调查发现的问题，坚决纠正。税务总局同时还下发了整改通知，要求各级税务机关统一思想，充分认识审计监督对促进依法治税、提高征管水平的重要意义;要求各级税务机关一把手亲自负责，坚决纠正审计调查发现的问题；对存在违规涉税问题的企业，逐户进行税务专项稽查，对查实的问题要严格依法处理；对有执法过错的税务人员，要按照税收执法责任制的要求进行责任追究，涉及违法违纪问题的，移交监察部门处理。有关省市区人民政府也高度重视，采取措施加以纠正和整改。
审计署
二○○四年九月十三日
附件： 税收征管情况审计调查35个市(地)名单
河北省：石家庄市、唐山市
内蒙古自治区：呼和浩特市、呼伦贝尔盟
吉林省：长春市、吉林市
黑龙江省：哈尔滨市、大庆市
上海市
江苏省：南京市、无锡市
浙江省：杭州市、嘉兴市
江西省：南昌市、景德镇市
山东省：济南市、淄博市
湖北省：武汉市、襄樊市
湖南省：长沙市、湘潭市
广东省：广州市、惠州市
海南省：海口市、三亚市、洋浦经济技术开发区
四川省：成都市、德阳市
云南省：昆明市、玉溪市
陕西省：西安市、延安市
甘肃省：兰州市、白银市、天水市
