税务

 

根据审计署科研所《效益审计程序与方法研究》课题组的研究，效益审计的对象是被审计单位使用和管理公共资源的有效性，其中的“被审计单位”包括所有使用和管理公共资源的公共部门、单位和企业，“公共资源”既包括公共资金，也包括一些公共物资、信息以及其他特许的权力，例如特许的开发权、经营权等。科研组认为，检查和评价公共资源使用和管理的有效性是效益审计的目标，“有效性”主要包括四个方面，即经济性——是否以最低的投入达到目标，效率性——支出是否讲究效率，效果性——目标的实现程度，合规性——是否遵循法律法规。对上述审计目标，本文称为狭义的效益审计目标。

 

根据上述定义，中国目前的电信、石油、电力等垄断企业，因政府给予的特许开发和经营权，均属于效益审计的范围。但笔者认为，对中国目前的电信、石油、电力等垄断企业，上述狭义的效益审计还不全面，对这些企业，效益审计不应只局限于这些被审计单位本身，而应从广义的效益视角，即社会效益最大化，或社会福利最大化视角出发，把社会福利最大化作为效益审计的目标之一。

 

一、垄断情形下的社会福利和效率损失

 

（一）垄断的特征

 

垄断有自然垄断和行政垄断之分。1、自然垄断是指由于“自然”的技术原因而形成的独家经营的市场格局，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素规模经济(economies of scale)和过高的沉淀资本(sunk capital)。（1）如果一个行业具有规模经济的特点，则规模大的企业在生产成本上比规模小的企业具有优势。这样，一方面，最先进入的企业生产规模越大，成本就会越低，因而必然具有把生产规模扩大到独占市场的趋势；另一方面，在垄断企业存在的情况下，任何新的企图进入该产业的企业，必然面临较高的壁垒，无法与垄断者展开竞争。具有这一特点的行业主要有电力、供水、煤气、电报电话、铁路、航空等。（2）许多行业的生产经营活动需要投入特别专门的资本，这些资本不易转移到其他用途中去，形成沉淀资本。例如，铁路公司铺设的铁轨，在铁路运输由于某种原因停止营业时，除作为废钢铁处理外很难转移到其他用途中去。如果一个行业的经营需要很多的“沉淀资本”，就容易形成垄断的局面。2、除了以上所说的自然垄断之外，还有一种垄断是人为形成的垄断，即行政性垄断，就是通过行政法规，以行政命令的方法把垄断权交给少数几家企业，同时排斥别的企业进入。一旦形成垄断，定价权交由企业，企业就会享有一个垄断高价，同时也可以利用定价手段排斥竞争者。

 

在中国，大多数大型国有企业，如电信、石油等，都具有自然垄断和行政垄断的双重性质。

 

（二）市场垄断下的社会福利和效率分析

 

在垄断的情形下，从垄断行业看，企业可以实现收益最大化或成本最小化，狭义的效益审计的目标也是与此对应的，即实现生产者剩余最大化。但是，在这种情况下，消费者的福利，即消费者剩余和在完全竞争的情况下相比，却下降了，并且由于价格扭曲，形成了福利净损失或无谓损失（deadweight loss）。详细分析如下：

 

在自然垄断行业中，由于企业取得了垄断地位，可以凭借垄断特权制定高于市场均衡价格的价格，并使产量低于均衡数量。设DD为需求曲线，MR为边际收益曲线，AC为平均成本曲线、 MC为边际成本曲线。由于自然垄断行业具有规模效益递增即边际成本递减的特征，因而随产量增加，AC和MC持续向右下方倾斜，而且，MC在AC之下。若按照竞争价格的标准，价格应等于边际成本，即价格由需求曲线DD和边际成本曲线MC的交点A决定，设此时价格为Pa,需求量为Qa, 这时实现了社会福利最大化。但是，显而易见，若采用边际成本订价法，由于AC > MC，则总收入小于总成本，企业蒙受损失。另一方面，在没有价格管制的情况下，企业实际上是按照利润最大化原则MR=MC定价的，即由MR与MC的交点决定，设此时价格为Pm，产量为Qm，Pm即企业凭借垄断地位制定的垄断价格。在这一价格水平上，产生了垄断利润(即经济租金)。

 

垄断定价造成了社会福利的损失和经济效率的下降：价格上升，而产量下降。

 

二、对垄断的价格管制和垄断企业成本审计

 

自然垄断是市场失灵的表现之一，行政垄断是政府失灵的表现之一，无论是那种垄断，都会造成效率和福利方面的损失，都是政府管制的重要理由。政府管制是政府干预市场运行的重要形式之一，它是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视社会利益的个人或企业决策。既然自然垄断行业的边际成本订价不可能而垄断定价又会导致社会福利的损失，因而政府必须对价格进行管制。要对价格进行管制，管制者就要了解企业的成本信息，从而确定合理的管制价格，从而在管制价格下，使垄断的效率和社会福利都得到提高。但是，由于垄断行业是特殊的利益群体，在追求企业利润最大化的动机下，没有激励对管制者提供真实的成本信息，企业和管制者之间就形成了信息不对称的一种局势。由于管制者在成本信息上处于劣势地位，为得到真实的企业成本披露信息，需要客观公正的第三方对企业的成本进行审计，而在实现效益审计的经济性目标的过程中，即审计被审计单位是否以最低的投入达到目标，就能揭示企业的成本情况，因此，效益审计不可避免的要承担起企业成本披露的任务，为政府对垄断企业的价格管制提供依据。本文只指出为给价格管制提供依据，效益审计中成本审计的重点，具体的审计方法和程序可以参考审计署科研所《效益审计程序与方法研究》。

 

成本审计重点及其作用：

 

（一）边际成本审计

 

在效益审计过程中，确定边际成本，如果管制者要求垄断企业按照边际成本定价，就可以为政府对垄断企业提供补贴即弥补垄断企业的亏损或企业进行二步定价提供依据。

 

（二）平均成本审计

 

在效益审计过程中，确定垄断企业的平均成本，就可以为价格管制部门对垄断企业的产品定价提供管制依据。如果垄断企业被允许索取能弥补平均成本的价格，在平均成本定价下，社会福利会得到改善，此时的价格低于垄断价格，而产量高于垄断产量。

 

（三）最高成本审计

 

 确定企业的最高成本，可以为管制部门确定垄断企业的产品价格上限提供依据。（孙永君）