税务

部属各单位：
　　为了贯彻执行《会计法》，推进铁路企业、事业单位加强内部管理，规范财务会计行为，确保国有资产保值增值，现将铁道部《关于建立健全单位内部财务会计控制制度的若干意见》印发给你们，请结合本单位实际情况，制定具体的内部财务会计控制制度，并认真贯彻执行。
　　关于建立健全单位内部财务会计控制制度的若干意见为贯彻《会计法》，配合当前铁路改革，推进铁路企事业单位加强内部管理，规范财务会计行为，确保国有资产保值增值，现对建立健全单位内部财务会计控制制度提出如下意见。


一、建立健全单位内部财务会计控制制度的重要性和必要性
　　1、建立健全单位内部财务会计控制制度是贯彻《会计法》，规范财务会计工作秩序的需要。财会工作依法有序地进行，是财会工作发挥职能作用的重要保证。要保证财会工作依法有序地进行，建立健全单位内部财务会计控制制度是最为关键的环节。
　　我国现行财务会计法规制度和单位内部财务会计管理办法，虽然对内部财务会计控制问题做了一些规定，但是，不仅存在规定不系统、不完善的问题，也存在监督检查措施跟不上、执行不力等问题，造成一些单位在财务会计业务内部之间以及财务会计业务与其他业务之间缺乏有效制约，财会工作秩序混乱。
　　为了更好地解决财会工作秩序混乱的问题，新《会计法》已从法律的高度明确提出：“各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度”。并从不相容业务职务分离，重大经济事项决策及程序，财产清查，内部审计等四个方面提出具体要求。因此，依法建立健全单位内部财务会计控制制度，强化单位内部会计监督，是各单位自觉贯彻《会计法》，规范本单位财务会计工作秩序的客观要求。

　　2、建立健全单位内部财务会计控制制度是加强铁路内部经营管理的需要。在我国经济体制改革和铁路各项改革中，最核心的内容就是要改变现行政府直接管理企业的管理模式，真正确立企业的市场主体地位，因此，企业必须直接面对市场，参与市场竞争。这从客观上要求企业必须苦练内功，加强单位内部控制制度建设，只有建立并实施科学的、可控的内部管理制度，实现资源的优化配置，最大限度地减少生产、经营管理中所造成的各种不必要的浪费，提高自身市场竞争力。单位内部财务会计控制制度是单位内部控制制度的重要组成部分，由于财会工作的特点，决定了其作用将渗透到生产经营管理的各个环节，所以建立健全一套科学有效的内部财务会计控制制度，不仅是保证财务会计信息质量的重要手段，更是堵塞漏洞、防止浪费，保护财产完整，提高经济效益的重要措施。

　　3、建立健全单位内部财务会计控制制度是解决近年来铁路内部财务会计方面违法违纪问题的需要。近些年，全路在加强财务监督检查方面做了不少工作，取得了一定的成绩。但屡查屡犯的问题仍不断发生，如在内外审计检查中发现的对外乱投资、乱担保、乱借款，乱挤乱列成本费用，隐瞒截留收入以及财会人员利用工作之便在货币资金方面屡屡作案等问题仍时有发生，有些问题数额巨大，性质严重，造成极为不良的影响。要从根本上解决这些问题，除了树立有法必依、执法必严的意识之外，必须建立健全一套科学有效的单位内部财务会计控制制度，才能确保对会计核算全过程的监督，从根本上杜绝违法违纪问题的发生。

 

二、单位内部财务会计控制制度的主要内容


(一)财会机构的内部控制
　　4、单位的财会机构应相对独立。《会计法》规定，各单位应当根据财务会计业务的需要，设置财会机构，或者在有关机构中设置财会人员；不具备设备条件的，应当委托经批准设立从事会计代理记账业务的中介机构代理记账。但无论哪种方式，财会机构应当做到相对独立，要符合以下要求：第一、有明确的职责权限和业务范围；第二、对财会机构的领导权相对统一；第三、财会机构对其业务活动能实施管理和控制；第四、财会机构和其他机构之间有明确的分工。

　　5、财会岗位要职责明确、相互制约。各单位应根据财务会计业务的需要设置财会岗位，根据岗位职责制定岗位责任制度。财会岗位可以一人一岗、一人多岗或者一岗多人，但无论如何设置，都应当符合以下要求：第一、财会岗位设置应当与单位内部管理和财务会计业务需要相适应；第二、各财会岗位都必须有明确的职责并能够进行考核；第三、各财会岗位之间分工明确，业务往来应当按规定程序办理，能分清责任；第四、不相容岗位要相对分离，如制单人员、稽核人员、审批人员、实物管理人员、记账人员等；第五、对各个岗位要进行定期或不定期考核。

　　6、财会人员配备应当符合回避制度要求。《会计基础工作规范》规定，国家机关、国有企业、事业单位任用财会人员应当实行回避制度。单位领导人的直系亲属不得担任本单位的财会机构负责人、财会主管人员；财会机构负责人、财会主管人员的直系亲属不得在本单位财会机构中担任出纳工作。各单位在配备财会人员时，应当自觉遵守这一回避制度。

　　7、财会人员应当实行定期轮岗。轮岗制不仅是促进财会人员全面熟悉业务，提高业务质量的重要措施，也是防止舞弊的主要手段。岗位轮换的期限各单位可根据实际情况确定，一般以3至5年轮岗一次为宜。

　　8、在财会机构中必须设置稽核岗位。制定单位内部稽核制度，是对财务会计工作进行再监督的一种有效手段。配备稽核人员应具备下列条件：第一、坚持原则，廉洁奉公；第二、熟悉国家财经法律、法规、制度和方针政策，熟悉财会工作各岗位的技术操作规程和会计核算方法，熟悉本单位生产经营管理的全过程；第三、具有会计专业技术资格并从事财会工作三年以上。

 

(二)财务会计信息质量的内部控制
　　9、各单位应根据机构、人员及经济业务的实际情况制定单位会计核算操作规程，对会计核算中每项业务活动的处理程序、方法做出具体的规定，如凭证传递程序、账务处理程序以及内部审核程序等。保证每一财务会计事项的处理，不得由一个人负责办理全过程，必须由两个以上人员办理，形成有效的约束机制。

　　10、各单位必须建立资金及费用支出审批制度，对有关部门和人员在审批和办理资金及费用支出的职责权限、范围做出明确规定，有关职责权限和范围必须经过单位领导授权。必须做到每项经济业务的发生都经过一定程序的批准。

　　11、财会人员对各项经济业务的真实性、合法性要进行认真审查，保证会计记录的真实性、合法性和及时性。

　　12、各单位在会计核算中，必须做好账证、账表、账实、账账的及时核对工作，保证相互间的数据一致。

　　13、各单位应建立包括单位负责人、总会计师、财会负责人以及各有关人员在内的，分层次、分岗位的责任保障体系，保证本单位所有财务会计信息的质量。

　　14、各级财会主管部门应严格执行决算审查制度，实行层层负责制，确保本部门所有财务会计信息的质量。重点防止汇总单位不全、弄虚作假等问题。

　　15、各级财会主管部门应按照有关规定，积极组织落实企业年度会计报表注册会计师审计制度，并根据经营管理的需要加大内部审计力度。

 

(三)货币资金管理的内部控制
　　16、 各单位应当实行资金集中统一管理，各种现金、银行收付款业务必须集中于单位财会部门，其他任何部门未经财会部门授权或委托，不得擅自办理收付款业务和出具收付款收据。

　　17、单位财会主管必须定期或不定期地对现金、库存现金日记账、银行存款日记账和银行对账单进行核对，每月不得少于2次。抽查情况要有记录，发现问题要及时处理。在对银行对账单抽查之前，应将单位银行对账单的余额与开户银行进行核对或取得银行确认的书面证明。

　　18、出纳员不得兼任稽核、会计档案保管和收支、支出、费用、债权债务账目的登记工作。出纳员开具支票时，必须经财会主管审核批准后方可加盖银行预留印章。签发支票时，应按规定启用支票使用登记簿。严格限制签发空白转账支票。

　　19、单位财会主管应保管好银行预留印鉴和个人印章，工作量大的单位可指定出纳员以外的人员代为保管，严禁印章和支票由同一个人保管。

　　20、单位财会主管对每一张收、付款凭证和银行对账单要做到亲自审核，工作量大的单位可指定稽核人员代行职权，但财会主管必须定期进行抽查。

　　21、办理收付款业务必须取得合法有效的、齐全的原始凭证，按规定程序办理完毕后必须加盖经办人名章和收讫、付讫印章。

　　22、所有付款业务必须经过财会主管批准后方可支付。购买实物、支付费用时，必须有对方开具的发票、收据和必要的验收凭证，同时有经办人、验收人、业务主管签章。各种借款的支付必须写明用途，按规定履行审批手续。工资、奖金和劳务费的支付，必须有合法依据，并纳入“应付工资”科目核算，坚决制止在“应付工资”科目以外核算工资性支出。

　　23、发票和收据必须按规定保管、登记、使用、检查。领用空白发票和收据必须进行登记。

　　24、各单位从银行提取现金时，要写明真实用途，同时，必须由单位财会主管审核盖章后，才能向银行办理提款。不得超限额提取备用金。

　　25、各单位要按照《现金管理暂行条例》的规定使用现金，能通过转账方式结算的，一律不得支付现金。不得从本单位的现金收入中直接支付现金。

 


(四)投资资金管理的内部控制
　　26、各单位应建立科学、合理的投资决策制度，确保每项投资严格按投资程序办理，充分进行可行性研究论证，坚持计划、财务等相关部门严格把关和单位领导集体决策的原则，防止盲目投资和决策失误。

　　27、各单位对重大经济事项要在集体决策的基础上，建立总会计师和单位负责人联签制度。如提供贷款保证，为其他单位提供债务担保、资产抵押；动用大额资金；处置资产等。

　　28、各单位的投资行为必须严格遵守国家法律和法规，不得以国家专项储备物资和国家规定不得用于对外投资的财产向其他单位投资。必须严格遵守铁道部规定的对外投资批准权限。

　　29、各单位在资金安排上，必须先保证本单位生产经营、计划内建设和职工切身利益的需求，然后再考虑对外投资需求。

　　30、各单位在资金管理和运作上必须按资金性质合理安排，坚持“短钱不得长用”原则。不得用生产经营资金搞资本性的投资建设，不得用短期借款搞长期投资等。

　　31、 严禁用单位的资金以个人名义对外投资。原则上不准用单位资金向个人投资。

　　32、各单位在对外投资时，必须对合作方的资信状况及投资合法性进行调查确认，按法定程序签订投资协议。投资协议要符合法律规定，并进行有效的公正。投资拨款前，应验明各种法律文件、合同或协议的有效性，防止受骗。

　　33、各单位投资业务的核算必须严格执行有关的财务会计制度，按规定组织会计核算、编报真实、准确、完整的财务会计报告。对有价证券应集中由财会部门专门保管，建立和登记有价证券备查簿，并在有关财务报告中予以披露。

　　34、各单位对投资后的项目应加强监督、管理和控制，并建立相应的投资决策和投资经营责任制，明确有关人员的责任，对造成投资损失的要严格按规定追究有关人员的责任。

 

(五)采购结算的内部控制
　　35、各单位财会部门在根据采购合同结算支付货款之前，应当对所采购物资的原始凭证进行认真审查核对，审核的内容应包括：品名、单价、数量、金额等是否相符，计算是否正确；各种原始凭证之间是否一致；是否有必要的检验和验收手续；大宗物资采购是否有计划、是否有合同或协议。必须在确认内容一致、责任明确、手续完备后，方可编制付款凭证，结算货款。

　　36、各单位在结算货款时，除达不到银行结算起点的可支付现金外，均必须通过银行结算。

　　37、财会部门的物资(材料)明细账与物资部门的有关明细账应定期核对相符。

 

(六)财产管理的内部控制
　　38、各单位应建立财产清查制度，做到每年进行一次财产清查，保证账簿记录与实物相符。对盘盈或盘亏的财产要按规定及时处理。

　　39、各单位应建立财产保管责任制。对各项财产应当有专人保管，对造成财产非正常损失或流失的，要按规定追究有关人员的责任，确保财产安全和完整。

　　40、、各单位对财产管理人员应当坚持职务分离原则，做到保管人员、使用人员、核算人员、收发审批人员相互分离，形成相应的制约机制。

　　41、各单位对财物的收发、增减和使用等审批权限应当经单位领导授权，在具体办理过程中要严格履行审批手续，加强对各环节的监控。

 

(七)债权债务管理的内部控制
　　42、各单位应建立债权债务管理的内部控制制度，在每个决算期，都要对本单位的债权债务情况进行清理、分析，建立债权债务清理责任制。

　　43、各单位在与合作方签订业务合同时，必须按合同法的规定，明确付款方式、付款时间和争议的处理形式等内容，尽可能缩短债权期限。

　　44、对跨年度的债权或债务，应在每年年底前主动与对方核对有关数据，并取得对方签认的手续，避免发生不必要的争议。

　　45、对到期债权要制定相应的措施和办法及时催讨；对逾期未及时收回的债权应分析原因，落实责任，并采取有效措施积极催讨，必要时应诉诸法律。
　　要努力降低风险，加速债权流动，缩短债权停留时间。

　　46、对已形成的债务应根据本单位自身的偿债能力，合理确定债务规模，努力减轻债务负担，防止因债务过高对本单位造成不良影响。

 

(八)财会电算化的内部控制
　　47、对实现财会电算化的单位，在岗位分工上要做到相互制约，对不相容业务岗位要相应分离，如凭证录入人员与凭证审核或稽核人员要相互制约，不得由同一个人负责；程序设计、计算机操作、数据保管等人员也要相应分离。

　　48、对单位的系统管理员与其他业务操作人员要有明确的管理和操作权限，应通过设置密码等形式确保各自操作的安全性。

　　49、各单位使用的会计核算软件，必须具备在结账后对计算机内数据记录不能直接修改的功能，发生错账时，只能运用补充登记法实现留有痕迹的修改。对会计核算资料应定期进行备份。

 

三、对建立健全单位内部财务会计控制制度的几点要求
　　50、各单位负责人应根据新《会计法》的要求，牵头组织、协调本单位内部财务会计控制制度建设。
　　由于单位内部财务会计控制制度是单位内部控制制度的重要组成部分，单位内部财务会计控制制度建设将涉及单位生产经营管理的方方面面，需要单位内部各有关部门的相互支持与配合，因此，必须有单位领导的协调与支持，才能保证财务会计控制制度的建立和有效实施。另外，新《会计法》规定，单位负责人是单位财务会计工作的责任主体，要求单位负责人必须依法履行职责，确保本单位财务会计工作依法有序进行，所以，客观上要求单位负责人应亲自协调并大力支持单位内部财务会计控制制度建设，定期听取单位内部财务会计控制制度执行情况汇报，督促有关部门切实履行该制度，及时解决执行中存在的问题，从根本上规范本单位财务会计工作行为，保证依法理财。

　　51、各单位要努力解决好有章不循、有法不依的问题，这是有效实施单位内部财务会计控制制度的关键。建立一套科学、合理的单位内部财务会计控制制度是加强单位财务管理，规范财务会计行为的重要手段。各单位财会部门应积极组织财会人员认真学习有关财经法律、法规和制度，进一步提高执法守法意识。同时要建立一套科学有效的责任保障体系，明确各自的工作权限和责任范围，并加强考核监督。才能有效制止有章不循、有法不依行为，确保制度实施。单位财会主管是本单位内部财务会计控制制度的主要组织者和重要执行者，对该项制度的建设和执行要负组织责任和领导责任。

　　52、要注意单位自我建设与上级财会主管部门推动相结合。内部财务会计控制制度建设在很大程度上是单位的管理行为，但是，上级财会主管部门的指导和推动是十分必要的。上级财会主管部门可根据所属基层单位普遍应当执行的内部控制要求，统一制定一系列共性的财务会计控制制度，如建立财产清查制度，财务会计报告质量制度，钱账分管制度等。各基层单位应在上级财会主管部门的统一规范和要求下，根据本单位的实际情况，建立相应的切合单位管理需要的财务会计控制制度。
铁道部
2000年3月15日