国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局），计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局：
为切实贯彻落实《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号，以下简称国办发32号文件）的要求，扎实做好“四查清、四对照”（即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查）工作，为依法、科学修编土地利用总体规划奠定坚实基础，经研究，现就有关问题通知如下：
一、充分认识“四查清、四对照”工作的重要性
现行各级土地利用总体规划的全面实施，有力地促进了耕地特别是基本农田保护目标的落实，有效地引导和规范了城乡用地，促进了土地节约集约利用。但是，规划实施中也出现了一些比较突出的问题：一些地方单纯追求经济增长，盲目兴办各类园区和扩大城镇用地规模，土地利用方式粗放；一些地方违反国家法律、政策，随意进行生态退耕、农业结构调整和“绿色通道”建设；一些地方不依规划办事，违反规划和计划批地、用地，侵占、浪费了大量耕地和基本农田；一些地方在土地利用变更调查或更新调查中，仅仅进行技术审查，对大量违法用地不查明原因，不按规定处理和整改就确认为规划基数。为此，各地必须在规划修编之前，严格按照国办发32号文件要求，认真组织开展“四查清、四对照”工作。通过“四查清、四对照”，全面查清现行规划实施以来耕地、建设用地等重要地类的变化情况及其原因，客观分析土地调查、规划等基础工作中存在的问题，有效防止在规划修编工作中通过随意改变土地利用基础数据扩大建设用地规模，为科学核定规划修编基础数据提供依据。各省（区、市）国土资源行政主管部门应充分认识“四查清、四对照”工作的重要意义，将“四查清、四对照”作为规划修编前期工作的关键环节、重要任务来抓，切实加以落实。
二、明确“四查清、四对照”工作的原则和方法
（一）严格遵循国家法律法规。“四查清、四对照”工作要认真贯彻党和国家的有关政策，严格遵循《土地管理法》及相关法律、法规和国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及相关规划，严格执行有关土地利用的国家、行业、地方标准和规范。
（二）充分利用已有调查成果。“四查清、四对照”工作要充分利用国土资源大调查、土地利用变更调查或更新调查、城镇存量建设用地专项调查、基本农田保护大检查、土地市场治理整顿、土地执法检查等已有调查成果，必要时可根据各地实际开展相关专项调查或补充调查。
（三）统筹安排，突出重点。“四查清、四对照”工作应与规划修编前期工作中基础调查、资料收集、实施评价、重大问题研究等统筹安排、结合进行；要正确处理查清与对照的关系，对照是手段、是标准，查清才是目的、是核心；要加强工作针对性，着重查清重点地区、耕地和建设用地等重点地类的情况，不得避重就轻、避实就虚；要对核查中发现的主要问题进行客观分析，提出切实可行的整改目标和措施。
（四）严格核定规划基础数据。规划修编采用的土地利用基础数据，既要客观、准确，反映现势，又必须合法、合规。原则上采用土地利用变更调查数据；凡拟采用土地利用更新调查成果而更新调查数与变更调查数存在差异的，必须逐项查清原因，严格按照国办发32号文件的要求，在对“四查清、四对照”中发现的用地问题依法做出分析、分类处理后，有关数据才能在规划修编中使用。
三、严格“四查清、四对照”工作的基本要求
（一）对照、查清新增建设用地总量。各地要以土地利用变更调查或更新调查为基础，将1997-2004年城镇（含各类开发区）、农村居民点、独立工矿、交通、水利等各类建设用地数量、结构、分布、占用耕地情况与土地利用总体规划和年度计划确定的相关指标进行对比，检查分析建设用地总规模和各类用地规模是否存在突破规划、超计划用地问题；与当地国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值（或二三产业产值）、固定资产投资规模、人口总规模、人口城镇化水平等发展目标进行对比，检查分析建设用地总量及各类用地规模扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内。通过全面对照分析，查清规划实施以来以上各类建设用地的新增数量、分布及来源情况，并对存在问题特别是建设用地中不合理扩展的部分要逐项说明原因。
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（二）对照、查清闲置土地和低效用地数量。要在各类开发区（园区）清理、城镇存量建设用地调查等基础上，与土地利用总体规划提出的节约集约用地的目标进行对比，查清行政辖区内各类建设用地中闲置、空闲、批而未供的土地和低效用地的数量、构成、分布等情况，并评价建设用地集约利用的总体水平和各类建设用地的节约、集约利用程度，检查分析是否存在浪费、粗放利用土地的现象，从产业结构、经济增长方式和土地利用方式以及征地、供地管理等方面，深入分析存在的问题及其原因。
（三）对照、查清耕地和基本农田保有量。要在土地利用变更调查和基本农田保护大检查等基础上，与土地利用总体规划确定的保护目标和措施进行对比，查清行政辖区内1997－2004年耕地和基本农田面积增减变化，现有耕地和基本农田的面积、构成、分布和质量状况，并检查分析耕地和基本农田保护目标和各项保护措施是否严格落实，影响耕地和基本农田数量与质量变化的主要因素，以及耕地和基本农田数量与质量变化对农业综合生产能力的影响。对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田数量减少、质量降低的，要进一步分析原因。
（四）对照、查清违法用地数量及处理情况。要在土地市场治理整顿、土地执法检查等基础上，与违法用地的有关处理要求进行对比，查清行政辖区内违法批地、用地，主要是违反土地利用总体规划和年度计划批地、用地的数量及其处理情况，并检查分析违法用地是否按规定进行了处理，超占土地的复耕是否落实，安置补偿、占补平衡、上缴新增建设用地土地有偿使用费等措施是否到位，通过修改土地利用现状数据、未取得计划指标就补办手续等使建设占用耕地和基本农田“合法化”的行为是否已经制止并得到纠正。对存在问题的，要查明原因，并提出整改意见。
有关核查工作表格见附件一——附件七。
四、认真落实各项整改措施
各省（区、市）对在“四查清、四对照”中发现的问题，必须依法进行整改。凡未完成“四查清、四对照”工作的，凡未对“四查清、四对照”中发现问题明确提出处理意见、方案的，不得开展土地利用总体规划修编工作，有关数据不得认定为规划修编基数。
（一）对于各类建设违法占用耕地和基本农田，未按规定处理的，不得确认为规划修编基数，不得通过规划修编予以核减。
（二）对于建设用地规模突破土地利用总体规划和年度计划指标，用地增幅明显大于经济社会发展主要指标增幅的，要制订整改措施，明确加强建设用地内涵挖潜和加快建设用地结构、布局调整与整合的目标。通过前期研究论证，在规划修编中确需扩大用地规模的，首先必须确保无闲置土地和低效用地，增加用地指标必须与建设用地挖潜相挂钩。
（三）对各类建设用地中闲置、空闲、批而未供的土地和低效用地，要在查清基础上，分类制订盘活、调整利用的计划，明确盘活、调整利用的时限和要求。
（四）对违反国家生态退耕政策和规划擅自退耕、违法违规进行绿色通道建设占用的耕地和基本农田，以及在农业结构调整中调整为其他农用地，没有造成耕作层破坏的耕地和基本农田，仍作为耕地和基本农田进行保护。对规划实施以来已经依法退耕而造成耕地或基本农田减少的，要在严格核实的前提下，提出统筹调整方案；受自然灾害损毁严重难以恢复耕种，或污染严重、经确认已不宜进行农业生产而造成耕地或基本农田减少的，要依法在省域内进行补划。
（五）对各类建设违法违规占用耕地的，必须按照违法用地处理规定进行处理，有关复耕和安置补偿、占补平衡、上缴新增建设用地土地有偿使用费等措施或方案必须落实到位。
五、切实加强对“四查清、四对照”工作的组织领导
“四查清、四对照”工作涉及面广、政策性强、技术要求高。各省（区、市）国土资源部门一定要严格按照国办发32号文件和全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会提出的要求，加强组织领导，明确有关责任，扎实开展工作。土地利用总体规划修编前期工作中土地利用现状数据确认工作应与“四查清、四对照”工作结合进行。要成立由规划、地籍、耕地、利用、执法等方面人员共同组成的专门工作班子，认真进行检查对照、整改处理等各项工作。要采取有效措施，确保到年底完成“四查清、四对照”工作。各地在完成“四查清、四对照”工作，有关问题的整改措施得到落实，并通过上级国土资源管理部门审定的前提下，才能申请组织开展土地利用总体规划修编工作。
各省（区、市）以及报国务院审批土地利用总体规划的城市的“四查清、四对照”工作成果，由省级国土资源部门审查通过后，报部审定。其他各级“四查清、四对照”工作成果，由省级国土资源部门组织审定。部将加强对各地“四查清、四对照”工作的指导，严格审查“四查清、四对照”工作成果，并将根据情况对重点地区进行抽查，对问题大、又不认真进行调查整改的依法查处，保证“四查清、四对照”工作和土地利用总体规划修编工作依法有序推进。
附件：1.1997年－2004年新增建设用地总量核查表（略）
2.存量建设用地核查表（略）
3.低效用地核查表（略）
4.低效用地评价指标表（参考）（略）
5.耕地核查表（略）
6.基本农田核查表（略）
7.土地利用计划执行情况以及违法用地核查表（略）
二00五年九月九日
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国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局），计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局：
为切实贯彻落实《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号，以下简称国办发32号文件）的要求，扎实做好“四查清、四对照”（即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查）工作，为依法、科学修编土地利用总体规划奠定坚实基础，经研究，现就有关问题通知如下：
一、充分认识“四查清、四对照”工作的重要性
现行各级土地利用总体规划的全面实施，有力地促进了耕地特别是基本农田保护目标的落实，有效地引导和规范了城乡用地，促进了土地节约集约利用。但是，规划实施中也出现了一些比较突出的问题：一些地方单纯追求经济增长，盲目兴办各类园区和扩大城镇用地规模，土地利用方式粗放；一些地方违反国家法律、政策，随意进行生态退耕、农业结构调整和“绿色通道”建设；一些地方不依规划办事，违反规划和计划批地、用地，侵占、浪费了大量耕地和基本农田；一些地方在土地利用变更调查或更新调查中，仅仅进行技术审查，对大量违法用地不查明原因，不按规定处理和整改就确认为规划基数。为此，各地必须在规划修编之前，严格按照国办发32号文件要求，认真组织开展“四查清、四对照”工作。通过“四查清、四对照”，全面查清现行规划实施以来耕地、建设用地等重要地类的变化情况及其原因，客观分析土地调查、规划等基础工作中存在的问题，有效防止在规划修编工作中通过随意改变土地利用基础数据扩大建设用地规模，为科学核定规划修编基础数据提供依据。各省（区、市）国土资源行政主管部门应充分认识“四查清、四对照”工作的重要意义，将“四查清、四对照”作为规划修编前期工作的关键环节、重要任务来抓，切实加以落实。
二、明确“四查清、四对照”工作的原则和方法
（一）严格遵循国家法律法规。“四查清、四对照”工作要认真贯彻党和国家的有关政策，严格遵循《土地管理法》及相关法律、法规和国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及相关规划，严格执行有关土地利用的国家、行业、地方标准和规范。
（二）充分利用已有调查成果。“四查清、四对照”工作要充分利用国土资源大调查、土地利用变更调查或更新调查、城镇存量建设用地专项调查、基本农田保护大检查、土地市场治理整顿、土地执法检查等已有调查成果，必要时可根据各地实际开展相关专项调查或补充调查。
（三）统筹安排，突出重点。“四查清、四对照”工作应与规划修编前期工作中基础调查、资料收集、实施评价、重大问题研究等统筹安排、结合进行；要正确处理查清与对照的关系，对照是手段、是标准，查清才是目的、是核心；要加强工作针对性，着重查清重点地区、耕地和建设用地等重点地类的情况，不得避重就轻、避实就虚；要对核查中发现的主要问题进行客观分析，提出切实可行的整改目标和措施。
（四）严格核定规划基础数据。规划修编采用的土地利用基础数据，既要客观、准确，反映现势，又必须合法、合规。原则上采用土地利用变更调查数据；凡拟采用土地利用更新调查成果而更新调查数与变更调查数存在差异的，必须逐项查清原因，严格按照国办发32号文件的要求，在对“四查清、四对照”中发现的用地问题依法做出分析、分类处理后，有关数据才能在规划修编中使用。
三、严格“四查清、四对照”工作的基本要求
（一）对照、查清新增建设用地总量。各地要以土地利用变更调查或更新调查为基础，将1997-2004年城镇（含各类开发区）、农村居民点、独立工矿、交通、水利等各类建设用地数量、结构、分布、占用耕地情况与土地利用总体规划和年度计划确定的相关指标进行对比，检查分析建设用地总规模和各类用地规模是否存在突破规划、超计划用地问题；与当地国民经济和社会发展规划确定的国内生产总值（或二三产业产值）、固定资产投资规模、人口总规模、人口城镇化水平等发展目标进行对比，检查分析建设用地总量及各类用地规模扩大是否与当地经济社会发展情况相衔接，是否控制在合理增长幅度以内。通过全面对照分析，查清规划实施以来以上各类建设用地的新增数量、分布及来源情况，并对存在问题特别是建设用地中不合理扩展的部分要逐项说明原因。
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