税务

    1999年，国务院办公厅发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年年底以前乡村两级的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。其结果虽然没有公布，但是据农业部有关部门推算：中国的乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，共计2200亿元左右。如果将村级组织的债务一并考虑，债务总额肯定要翻一番。农村税费改革前，乡村可以通过节支、收欠、增收来偿还债务，税费改革期间，各地利用改革契机，还采取了一些比较特殊的方法消赤减债，如通过资产资源拍卖、压息换据、债务置换等方式偿还了一部分债务。但在农村税费改革后，这些传统的偿债方式大多失效或者功能削弱，如何化解剩下的债务就成了乡村两级的一个重大而又现实的难题。
    一、税费改革后传统偿债方式的有效性分析
    1．节支减债。税费改革后，取消了原先纳入乡镇财政盘子和村级财务开支的税费项目，如乡统筹、教育集资、屠宰税等，乡镇可用财力一下子变得捉襟见肘。如安徽省2000年全省乡镇可用财力为46亿元，而同期乡镇供给人员约66万人，仅正常性工资性支出就需要49．5亿元，乡镇财政本来就入不敷出，改革后乡镇连保运转、保工资都困难，遑论还债了。
    2．拍卖资源还债。改革前和改革期间乡镇偿债的主要方式是拍卖固定资产和山水田地的长期使用权。这种偿债方式在税费改革后存在三个问题：一是资产资源的变现难度增大，特别是生产性资源，农民虽然想购买，但是苦于拿不出钱。二是偿债资源有限。资产资源越卖越少，把有限的资产资源处理完后，剩下的债务就成了“硬骨头”。三是生产性资源，如土地、山林、水面，大多已拍卖30－50年的使用权，等使用权利到期后再拍卖，显然是远水难解近渴。四是乡村的机动田拍卖难度大。因为农产品供给过剩，种田效益较低，农民纷纷弃田抛荒，乡村连抛荒土地都难以处理，更不用说拍卖乡村的机动田了。据湖南省常德市农经部门估计，目前乡村两级大约负债15亿元，全市143个负债乡镇和3106个负债村还可盘活或者用来抵债的资产资源折价为6．24亿元，只占全市乡村债务总额的32 ．6％，即使将这些资产资源全部用来处理偿债，也是杯水车薪。剩下的债务就成了乡村难以了却的“心病”。
    3．发展集体经济还债。发展集体经济也是过去重要的偿债方式。这种方式本来就存在不少问题。一是一般而言，负债乡村都是集体经济不发达的乡村，经济基础差，发展难度大。二是发展集体经济需要一个过程，即使有较好的发展基础，也不可能短时间内能够满足乡村偿债的需要。三是在竞争如此激烈的今天，集体经济能否发展起来还是一个未知数。农村税费改革后，发展集体经济更加困难。首先，乡村两级经济组织的收入减少，发展集体经济的能力被削弱；其次，乡村的职能更加规范，管理更加民主，乡政府和村级经济组织想通过集中财力、人力或者征用民力大力发展集体经济已经不现实。因此，期望利用发展集体经济来还债也是“水中捞月”。
    4．强力征收农户提留尾欠还债。乡村债务中的1／3是由农户提留尾欠造成的。强力征收是税费改革前清偿债务的重要手段，但是由于缺少强有力的手段，无效债权多，清欠难度特别大。税费改革期间，各地都组织专门的力量大力清收，有能力交纳的农户税费尾欠都已经收上来了，剩下的一些基本上是呆账或者无力交纳的农户。据对安乡县四个村的调查，由于土地承包者人死账亡、举家搬迁、弱智病残、天灾人祸和提留“钉子户”等因素，现有尾欠中有30％变成了无效债权。税费改革后，既没有对历史上的尾欠提供合法武器，也没有为可能出现的新提留尾欠款提供更加有力的征收手段，特别是对于庞大的无效债权就是诉诸法律也无济于事。所以，强力征收农户提留尾欠款受客观因素的制约，难以给偿债带来更多的资金来源。
    5．通过向农民转嫁负担还债。农村税费改革前，乡村的财政缺口主要是通过调节“两工”（即农民义务工和积累工）这个“蓄水池”，利用其需要的模糊性和不确定性来增加农民负担，当收不抵支时，就将赤字挤入“两工”，以“两工”的名义收上来，弥补赤字或者用来偿债，于是这种非法的、非规范的收入渠道就变成了乡村还债的重要途径。但是农村税费改革后，这条非法的偿债途径被切断了。一是税费界定明确，乡村不能再利用费的模糊性来混水摸鱼。二是税费征收制度规范，特别是“两工”逐步取消，农田水利基本建设或者其他的乡村公共品建设实行“一事一议”的制度。三是农村公益性支出更加民主。乡村再也无法利用所谓的“两工”的“海绵功能”来开辟“第二财政”，即通过加重农民负担来还债。所以，农村实行税费改革后，乡村再想从农民那里征收义务工和积累工来偿债显然不现实。这也就堵死了乡村偿债的有效的资金来源。
    二、税费改革后乡村债务的可选空间
    农村税改革后偿债形势异常严峻，乡村可供选择的偿债方式越来越少，还债路子越来越窄，依靠乡村力量还债的希望越来越渺茫。对于如何处理乡村庞大的债务，专家学者都提出了不少好的建议。从理论上分析，乡村债务的处理有以下几条思路：
    思路之一：不偿还。偿还债务的对立面就是不偿还。这也是债务处理的一种方式。这种方式只是在理论上存在，因为我国乡村两级的债务显然必须偿还。一是乡村两级的债务从来源结构上来看，大部分是农民的债权和信用社、基金会的债权，其实信用社和基金会的债权也主要来源于农民，农民的钱是不能不还的。二是当时借债时是以政府信用做担保的，如果不还就是政府失信。所以，不偿还这条路对乡村债务来说是行不通的。
    思路之二：乡村集体经济组织破产。从债务处理来看，如果一个企业资不抵债就可以申请破产，通过法律程序自动豁免债务。但是这种债务处理方式对乡村债务也不适用。一是乡村两级经济组织不是企业，不能破产。二是乡村的债务不同于法人企业的债务，后者以资本金为限，负有限责任，没有连带追索责任。而乡镇债务是以政府信用为担保的，必须对债务负最终责任，村级经济组织也是一级准政府组织，也是以其信用和资产资源来担保借的债务，乡村必须对债务负连带责任。所以，这条对于企业很适用的债务处理方式也不能用于乡村。
    思路之三：无限期拖下去，即认账加赖账。也有专家建议乡村两级可承认债务的存在，但是对债权人公开申明暂时无法偿还，无限期拖下去，以时间来换取偿债空间。这种赖账的办法显然不行。一方面，利息承担不起；另一方面，有债权的农户会以债务及其利息来冲抵农业税费，如果农业税费收不上来，农村税费改革的成果就难以维持，从而使改革因噎废食，功亏一篑。
    思路之四：拍卖农户承包地的使用权。现在许多乡村在进行农村税费改革时，为了尽可能地偿债，就鼓励或者强迫农户一次性支付若干年的承包费。这种方式虽然可以较快地偿还债务，但是这种方式不符合土地承包法的基本要求，侵犯了农民的权益，而且以现在农民的情况，大部分的农民无力支付。所以，这条路也走不通的。
    思路之五：国家帮助偿还。现在基层政府及其领导中，持这种观点的人比较多。主要理由有两个：一是乡村债务大部分是由制度性原因造成的，理应由国家来还；二是现在依靠乡村本身的力量实在难以完成债务清偿，特别是农村税费改革后，连偿还债务的可能性都不存在了。因此，许多干部都希望像农村合作基金会那样，由国家来偿还债务。乡村债务由国家承担是行不通的：一是国家承担乡村债务不合理；二是国家暂时也没有能力来承担这部分债务。当然，为了缓解农村财政危机和债务危机，各级政府对乡村进行适当的支持是理所当然的。但这不是解决乡村债务的主要途径。
    三、开辟新的乡村债务清偿渠道
    明确清偿乡村债务的基本前提，坚决杜绝新债的产生。只有不产生新债，才有利于偿债，才能为偿债提供一个良好的经济基础。这是清偿乡村债务的前提。农村税费改革后，虽然国家加大了对改革地区转移支付的力度，但是转移支付根本无法解决乡村基本的资金需求。因此，一是必须采取坚决的措施，将乡村两级的人员分流到位，否则会导致农村税费改革功亏一篑。二是除了中央政府和省级政府的转移支付外，地市级政府也要拨出一定的费用保证乡村不再产生新的债务。三是加快考虑对乡镇这一级政府进行根本上的改革，特别是乡镇自治的改革应该提上议事日程。
    明确偿债的基本原则。要首先根据乡村债务的性质，划清国家、地方政府和乡村社区各自应对债务承担的份额。即分清这些债务哪些是由中央政府的政策造成的，哪些是由地方政府的法规造成的，哪些是由乡村社区的失误造成的。在分清性质的基础上，确定偿债的基本原则。一是严格清理乡村债务的形成来源，对于挥霍浪费形成的债务由当事人负责，各级政府各个部门收受乡村的礼物、礼品，或者玩乐花费所形成的债务，由接纳者或者消费者退赔以还债；二是乡村经营举债由乡村社区负责偿还，主要来源是乡村发展经济的收入；三是因提留形成的债务由乡村负责偿还；四是因地方政府转嫁负担而举债由地方政府负责；五是农村公共品建设筹集资金举债，按项目的性质，属于全国性的工程由国家财政负责，属于区域性的工程由国家和地方共同负担；六是教育达标所形成的债务，由中央财政、省级财政和市级财政按一定的比例承担；七是由部门政策或者法规导致的负债，由部门负责偿还，部门所在地的地方财政从财政经费中逐年扣除用来还债；八是属于国家体制性问题造成的负债，由国家负责清偿。
    上述方法比较复杂，难以分清。笔者建议按照“三三制”的原则来清偿，即中央政府、地方政府和乡村各承担三分之一的债务清偿责任。地方政府的三分之一，再按照省级政府、地（市）级政府和县级政府各承担三分之一的比例来分摊。如果按照5年的时间来清偿债务（总额为5000亿），中央政府每年只承担近400亿元。“三三制”既体现了各级政府的责任，也充分考虑到了各级政府的承受能力，笔者认为具有一定的可行性。
    明确偿债的基本程序。清偿债务可以借鉴企业破产的程序来进行。首先是保证农民的债权；其次是偿还所欠干部职工的工资；再次是偿还信用社和基金会债务。

   （一）继续挖掘传统偿债方式的潜力
    农村实行税费改革后，虽然大部分传统的偿债方式失灵，但是也有一些传统的偿债方式还有一定的挖潜空间。
    强力收欠。农村税费改革后，农户提留尾欠还有一定的征收余地，必须加大征收力度。一是各地要尽量利用现有的法律，对有能力上交提留款而拒不交纳的农户，按照法律程序来催收。二是国家要根据新的形势，出台相应的法律或者法规，确保运用更加强有力的法律法规来催收合同提留尾欠。三是对实在没有清偿能力的尾欠户，按照程序予以主动核销，以体现党和政府的温暖。
    债权债务重组。乡镇的债务与债权是一种典型的“三角债”，可以通过债权债务重组，将乡村的债务变成民间往来。税费改革后，各地要通过干部协调和群众自愿相结合的办法，让债权人与债务人协商挂钩，进行债权置换。如甲欠乡村的钱，而乡村又欠乙的钱，就将乡村对甲的债权转让给乙，从而化解乡村的债务。同样，农户提留尾欠可采取债务置换的方式来化解债务，即村内欠款户的尾欠款可与债权人的借款本金挂钩，将乡村的债权转给债权人。可用债权抵减本户或亲戚朋友的历年尾欠款。还可以通过镇村组干部与亲戚挂钩、无职党员与普通农户挂钩、农民亲属之间相互挂钩等置换形式，将乡村的债权债务变成民间往来。

   核销划转债务。一是债权单位已经撤销、不存在或者债权人主动放弃追索的债务，按规定程序予以核销，不再偿还。二是以乡村名义代乡村企业贷款形成的债务，或者乡村为乡村企业担保形成的债务，企业尚在运转的，一律划拨给企业。企业已经合并、改制的，由接收单位或者兼并单位负责偿还；企业已破产的依法进行清算；企业濒临破产的，按规定程序予以破产核销。

   清理整顿利息。目前在乡村债务中，有40％是民间高利借款，息转本，本生息，累积而成。为此，要按照中国人民银行总行有关民间借款利息不能超过同期银行借款利率2－3倍的规定，清理整顿乡村债务的利息。首先，要根据这一政策，将过高的利息降下来；其次，对近年息转本的部分予以剥离，利息部分挂账停息；再次，对过去的利息进行清理，对高出规定部分的利息予以核销，不再偿还。
    （二）积极拓展新的偿债途径
    依靠传统的偿债方式难以从根本上化解数量庞大的债务。因此，乡村还要创造性地开展工作，寻找更多的、更有效的偿债途径。
    1．增加乡村还债的新财源。一是改革财税体制，税费改革后5年内新增乡镇工商税收全部留给乡镇用来还债。二是强化乡村的个人所得税的征收工作，税费改革后5年内的收入全部用来还债。三是可以考虑对1995年以来债权人领取的高额利息征收个人所得税，全部用来还债。
    2．允许乡村拍卖机动田的长期使用权还债。允许乡村拍卖5％的机动田的长期使用权，以其收入来还债。在拍卖过程中，应该公正、公开、公平，防止黑箱操作，以免进一步滋生腐败行为。乡镇政府在所在集镇有闲置的土地，又适合于进行房产开发的，允许乡镇政府出售长期使用权，所有收入全部用来还债。
    3．鼓励乡村拍卖生产性资产用来还债。一是对原乡镇闲置的办公用品、机电设备等存量资产，向社会公开拍卖、租赁或对外承包，变资产为资本。二是对“五小”、水利、“四荒地”、林场、果园、鱼池放开经营权，其所得收入用于偿还乡镇债务。
    4．撤并乡村后留下的固定资产全部用来偿还债务。要结合农村税费改革，大力推进乡村的合并工作，并对置换出来的固定资产全部用来抵债或者变现还债。一是对乡镇被撤，市场发生转移，已失去基本发展条件但地段较好的小型门店，通过合理作价，由转岗分流干部优先获得租赁或承包经营权。干部不愿承租的，可向社会公开出租或者出售。二是对远、偏、闲、散房屋及土地和公有住房面向社会公开拍卖，其收入全部用来还债。
    5．盘活具有商业性用途的资源还债。要结合小城镇建设需求，将被撤乡镇政府和“七站八所”原有办公楼、宿舍楼进行改造，使其适应经商办厂的需要，积极吸引开发商投资，并以房产入股参与经营。这不仅可以充分发挥资产效益，而且还可以重新带动集镇经贸发展。
    6．强化公益性资产的市场化运作，以其收入偿债。许多乡村经过几十年的建设，留下了数量庞大的固定资产，要想方设法将这些资产盘活。凡是可以进行市场化运作的固定资产，如电力、通讯、电视、公路、大型泵站、水库等，要推进市场化改革，强化管理，以其收入还债。
    7．出售乡村企业股权偿债。有一部分乡村还存在一部分企业，要结合乡村企业改制，将乡村所有的股权全部出售用以还债，不能出售的要实行债务重组，用来抵债。
    8．通过资本经营来化解债务。一是乡村以土地作为股份与工商企业合资合作组建股份公司，通过其股本红利来还债；二是以乡村企业的资产参股其他优势企业，以股权收入还债。
    （二）各级政府要承担应该承担的责任
    乡村债务要走出“谁借谁还”的误区。虽然乡村债务的问题在乡村，但是有不少债务是由各级政府的不当决策所致。因此，中央政府和各级地方政府要承担一定的责任。
    1．建立国家债务清偿机制。因体制问题导致的乡村债务，要通过国家债务清偿机制给予清偿。国家应设立乡村债务准备金，并纳入财政预算，用于清偿国家应当承担的部分乡村债务。其来源主要有三个方面：一是国家通过转移支付拿出一部分作为偿债准备金；二是属于国家商业银行的贷款，可以挂账停息，利息由国家偿债准备金支付；三是国家从农业支持保护经费中提取一定的经费充实准备金。这种筹资方式既不影响中央财政的运转，又能帮助乡村化解债务危机。
    2．建立地方政府偿债机制。地方政府也要按照中央政府的模式建立乡村偿债准备金，纳入地方财政预算。地方政府主要是指省级政府和地（市）级政府，不是指县级政府。因为负债乡村所在的县基本上是农业财政，如果让县级政府偿还，“羊毛出在羊身上”，最后还会落到乡村的头上。其收入来源主要有以下几个方面：一是从财政收入中提取一部分；二是从支农资金中提取一部分；三是从扶贫资金中开支一部分；四是从其他途径筹集一部分。

   （作者单位：湖南省社会科学院）
    摘自：2003（7）    （16-18）《学习论坛》（郑州）