税务

 

1 中国传统的济贫制度

 

1.1中国古代的济贫思想和实践

在中国古代，济贫思想可谓源远流长。追溯历史，可以在2000多年前的春秋战国时期的百家争鸣中，找到诸子百家对济贫的各种说法，最为著名的是儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想。

《尚书》论述道：“德惟善政，政在养民”。《礼记》则曰：“以保息养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷、四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。《孟子》中也说道：“恻隐之心，仁之端也”，“制民之产，必使仰足以事父母，俯足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡。”是为“民本”和“仁政”思想。

《礼记》中又说：“大道之行也，天下为公。……故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养。”《孟子》中也说：“人饥己饥，人溺己溺”，“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”。是为“大同”思想。[i][1]

在济贫方面，儒家是主张政府积极介入（“民本”、“仁政”）和提倡民间互助互济（“大同”）的。但是，显而易见，其目标重在社会控制。

除了儒家以外，墨家的“兼爱”思想也广为流传。墨子主张“兼相爱、交相利”，提倡“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚”，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。若饥则得食，寒则得衣，乱则得治，此安生生”。是为“兼爱”思想。[ii][2]

墨家“兼爱”思想的重点是建立在“爱心”基础上的互助互济，是最具“社会性”的济贫思想。

而道家则主张“无为而治”。老子说：“故圣人言：我无为而反自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”庄子则说：“上必无为而用天下，下必有为为天下用，此不易之道也。”是为“无为”思想。[iii][3]

在济贫方面，道家实际上主张政府不要干预。宁愿以天地为宗，听其自然，标榜以“道德”治天下。

众所周知，在中国自汉朝以来一千多年的封建社会历史中，儒家思想是处于正统地位的，所以它对中国济贫制度的影响很深。国家的积极介入是中国古代济贫实践的一个显著特点。在当时的自然经济条件下，济贫思想的实践主要是以丰补欠的储粮度荒。从汉朝开始，中国就有了由朝廷兴办、名为“常平仓”的仓储制度；到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓”；到了南宋年间，出现了主要由社区管理，居民普遍加入，带有一定社会保险意义的“社仓”。

除了仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业。最早可追溯到南北朝的六疾馆和孤独园。更为著名的则是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办，所以采用佛教名词“悲田”命名。后来采取在官方补助下由佛教寺院办理的形式，所以得到较大的发展。最后逐渐完全转到官府手中，由官方委托地方名人管理，改称“福田院”或“居养院”。

在宋朝年间，出现了完全由民间乃至个人兴办、而且没有宗教背景的慈善事业，最著名的有范仲淹的“义田”和刘宰的“粥局”。前者是一个以庇护和造福宗族为宗旨的“家庭扩大化”模式的慈善事业；而后者则以社区居民为对象，以社区组织的方式进行慈善活动。这些组织主要为乡绅所掌握，并得到官府的认可和支持。到明朝年间，出现了最早的以民间互助为主的慈善社团──同善会。[iv][4]

上述种种济贫思想和实践在中国一直延续到现代，儒家的国家积极干预思想一直得到贯彻。从时间上看，中国历史上的国家介入济贫发端于汉朝，比英国的伊丽莎白济贫立法要早1000多年。但是，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。同时，中国古代的济贫实践在传统上较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段，这不能不说是一个重大的缺憾。以上种种，实际上对当代中国的社会救助制度还是有其潜在的重大影响。

 

1.2近代中国的社会救济制度

到了近代，中国的福利思想一方面承继了儒家思想的传统，另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。“补救型”社会福利思想将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，因此，社会福利的目标被锁定为“为社会弱者服务”，即济贫。

在这种思想的指导下，中国近代史上的国家济贫制度形成于上个世纪初，中华民国建立后的第四年（1915年），政府便仿照英国的“伊丽莎白济贫法”颁布了《游民习艺所章程》。1928年，政府又颁布《管理各地方私立慈善机构规则》，翌年，颁布了《监督慈善团体法》。1930年政府在全国推行救灾准备金制度。这些立法显示，中国政府已经开始尝试用法律手段来规范济贫行为。

1941年政府组织了一些专家学者，准备制定《社会救济法》。1943年《社会救济法》公布实施。这是中国历史上第一部国家济贫大法。同时，政府认为以前制订的相关法规已经不合实际，接着又公布了一系列法规，如《社会救济法施行细则》（1944年）、《各省市县市地方救济事业基金管理办法》（1942年）、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》（1944年）、《救济院规程》（1944年）、《管理私立救济设施规则》（1945年）、《赈灾查放办法》（1947年）等等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。

1943年的《社会救济法》规定，社会救济的对象为：“一、年在流失岁以上精力衰耗者。二、未满十二岁者。三、妊妇。四、因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而事业者。六、其他依法令应予救济者。”

《社会救济法》规定的“救济方法”有十二种：“一、救济设施处所内之留养。二、现款或食物衣服等必需品之给予。三、免费医疗。四、免费助产。五、住宅之廉价或免费供给。六、资金之无息贷予。七、粮食之无息或低息贷予。八、减免土地赋税。九、实施感化教育及公民训练。十、实施技能训练及公民训练。十一、职业介绍。十二、其他依法所定之救济方法。”[v][5]

但是，遗憾的是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和作派，难有作为。针对当时的现状，在民间出现了一些新的动向。

本世纪20年代，西方现代社会学及社会工作理论和方法传入中国。1911年步济时先生在北京组成的“北京社会服务俱乐部”，这个组织数年后发展到有600名学生参加。1921年，燕京大学成立了社会学系，1929年扩大为社会学与社会工作学系，他们广泛开展社会调查和社会救助的实践。在他们的推动下，有一批知识分子在中国发起了“乡村建设运动”。其中，以梁漱溟先生为代表的“乡村建设派”和以晏阳初先生的“平民教育促进派”最为著名，并且在山东邹平和河北定县进行了实验。但是，由于当时社会环境恶劣，中国知识分子进行社会改良的尝试都没有取得实际效果。

当时，国外教会和慈善机构也曾在中国开办了一些慈善活动。教会组织中最有代表性的是基督教青年会（YMCA）。在30—40年代，美国的一些慈善组织，如红十字会、救世军等，也来华进行了较大规模的赈灾活动。他们一度雄心勃勃，试图以善举解决中国的社会问题。但是不久以后他们就发现，中国的问题非常复杂，不是外国慈善家们能够管得了的。

综上所述，在旧中国始终是“剩余型”思想占据主导地位。因为处在政府腐败、战争频乃、灾荒连年的历史环境下，即使是“剩余型”的济贫也无法实现。

只有中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。在1922—1948年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策作出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。

1945年7月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会（简称“解救”，1946年改称中国解放区救济总会，简称“救总”），并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础。[vi][6]

 

1.3 建国初期的社会救济制度

1949年中华人民共和国刚刚成立，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。针对当时的严重灾情，1949年11月负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。1950年2月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等12个有关部委的中央救灾委员会。4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害，如1950年华北地区和1952年华东地区的大旱灾，1953年东北地区、华北地区和1954年江淮流域的大水灾，1955年南方各省罕见的冻害。

建国之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济了100多万人。1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，得到冬令救济的约达150多万。有的城市享受社会救济的人口竟达20—40％。为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，“生产自救”摆在一个很重要的位置。首先是以工代赈，组织大批失业贫民参加市政建设。其次是举办烈军属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。大规模的城市社会救济和生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。

50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任，同时部分集体还给予一定的支助。这样，其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。[vii][7]

到50年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广，到1958年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，有集体供养。综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。当时，只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。

 
              单位保障                      集体保障



社                                                             社
       会                                                             会
       救                                                             救
       济    城市人口                      农村人口                 济
       对                                                             对
       象                                                             象

 

图1：中国计划经济之下的社会保障网

 

评论：中国传统的济贫或社会救济制度是在儒家思想的影响下发展起来的，虽然在国家介入济贫方面中国其实比西方发达国家更早，但受儒家思想的影响，制度的立足点还是在国家或政府这一边，而没有把得到国家和社会的救助看作是人民的基本权利。即使在50—70年代，这种基本思路和基本格局还是没有根本改变，所以在本书中一直将这些制度称为“济贫”或“社会救济”制度，以示其与现代社会救助制度的区别。

 

2 80年代以农村为重点的社会救济制度改革

 

2.1 80年代社会救济制度改革的背景

“改革、开放”以来，作为世界上最大的发展中国家，中国的贫困问题引起了国内、国际的普遍关注。在整个20世纪80年代，讨论得比较多的是中国农村的贫困问题，中国社会救济制度改革的重点也主要放在农村。这些改革努力一直延续到90年代中期，其中大多数政策措施目前也还在实行。

70年代末，中国农村处于绝对贫困状态的贫困人口有2.5亿。“改革、开放”以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列“富民政策”，中国农村的贫困人口急剧减少。1985年，为了实施大规模的扶贫开发活动，确定了以人均年收入200元为贫困线。当时，在贫困线以下的贫困人口仍有1.25亿。经过政府和全社会的共同努力，到80年代末上述贫困人口已经减少到3000万。1991年，考虑到物价指数和生活费用指数的变化，为了更实事求是地研究和解决中国农村的贫困问题，将贫困线提高到300元，按这样的口径统计，当时中国的农村贫困人口为6000万人。到1993年制定“八七”扶贫攻关计划时，又再次将贫困线提高到400元。按照这个标准，中国农村贫困人口为8065万人。在整个计划实施期间，扶贫攻关成效卓著，1996年中国农村的贫困人口已经减少到6000万，到1998年又减少到5000万，到1999年底中国的农村贫困人口已经减少到3000多万。对此，国际社会给予了高度评价，称之为“伟大的脱贫运动”。

从性质上看，上述扶贫工作基本上是属于区域性的经济开发，在中国被称为“大扶贫”。一般认为，“大扶贫”虽然也包含了“保障”和“济贫”的意义，但仍然与社会救济制度是有差别的。本书中所涉及的仍然是传统的社会救济制度的改革。

 

2.2 80年代社会救济制度改革的主要政策措施

在80年代，中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫

2.1.1 救灾

救灾是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾害损失，克服灾后生活和生产困难而提供的社会援济。

中国是一个自然灾害频繁的国家，救灾一直以来是民政部门的重要工作。民政部门主要是在灾害发生时抢救生命财产，在灾后向灾民提供必要的救济和扶持，组织生产自救和以工代赈，以及倡导群众中的互助互济。1983年第八次民政工作会议提出了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾方针，强调通过政府和社区（集体）组织生产自救以恢复和发展生产，以达到克服灾害所造成的困难的目的。同时，突出社会互助，在农村普遍建立了以救灾为目的互助储金会、储粮会。到90年代，未受灾地区对灾区的援助成为一种新的社会风尚。

根据现行政策法规，只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政府和社会的救助对象。灾民须经查灾核灾确认，之后可以得到以下救助：

⑴．保证供应基本口粮；

⑵．为衣物被毁的灾民提供一定数量的成衣、布匹和棉花；

⑶．为房屋倒塌的灾民提供建房救助款物；

⑷．为患病的灾民提供医疗救济款。

2.1.2 五保

五保是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。

“五保”供养方式源于50年代中期的农业合作化运动。80年代初农村实行“大包干”，由集中供养的五保户的生活来源成了问题。民政部门及时采取措施，主要是对五保供养所需经费以乡镇为单位进行统筹，并大力发展农村敬老院，实行集体供养，政府给予必要的支持。

目前的“五保”供养方式有五种：

⑴．网络供养；网络供养是以乡镇敬老院为五保服务中心，统一管理全乡镇的五保工作。

⑵．统供分养；以乡镇或村统一制定供养标准，统一筹集分配供养款物。五保对象则是在原有家中生活，村中有保护服务组提供日常的生活服务。

⑶．承包供养；由五保对象与其亲属或邻居自愿协商，签订供养协议或遗赠协议，在建立了供养关系后，供养者承担全面供养的义务。

⑷．集中供养；有乡镇村或个体经营者举办敬老院、福利院等，院内集中供养五保对象。

⑸．合作养老保险辅助供养；这是通过由集体交纳保费，乡、镇、村的养老保险理事会或养老保险基金会给予五保对象提供的特殊照顾。

2.1.3扶贫

扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持，旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。通常，民政部门开展的扶贫工作被称为“小扶贫”。

建国之初，为帮助农村贫困人口摆脱贫困，政府在50年代就采取过一些扶贫措施。70年代末，湖北、黑龙江、广东等省在农村相继开展了较为普遍的扶贫工作。1978年召开的第七次全国民政工作会议充分肯定了他们的作法，并将他们的经验推向全国。扶贫成为民政部门对传统救灾救济工作的一项重要改革，它改变了过去的单纯救济，而与扶持生产相结合，改“输血”为“造血”。民政部门对有一定生产经营能力的贫困户，从政策、思想、资金、物资、技术、信息、等方面给予扶持，使其经过生产经营活动，摆脱贫困。“六五”期间，全国累计扶持贫困户1700多万户，其中800多万户脱贫，脱贫率为47％；“七五”期间，民政部又扶持了2500多万户，其中，1500多万户脱贫，脱贫率为60％。经过10年努力，使中国农村的绝对贫困人口（人均收入在200元以下的）减少了将近一半。

民政部门的扶贫有几个方面：

⑴．资金扶持。根据政府与扶贫对象双方议定的扶贫项目所需投资金额给予扶持。

⑵．政策和思想扶持。放宽政策，实行优惠，譬如税收减免，同时，在思想上帮助扶贫对象树立脱贫的信心。

⑶．科技和信息扶持。提供市场信息，帮助扶贫对象选好选准扶贫项目；提供科技服务，帮助扶贫对象尽快掌握一门生产技术，使扶贫项目尽快产生经济效益。

⑷．相应的配套措施：组织扶贫经济实体；建立干部包户扶贫责任制；资金由无偿扶持改为有偿扶持；建立扶贫周转基金；多渠道扩大扶贫资金来源，等等。

2.1.4 社会救济

社会救济是中央和地方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救助对象按规定向他们提供的社会援助。

中国的社会救济分为定期定量救济和临时救济两种。享受定期定量救济的对象主要有三种人：城镇中无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、严重残疾人和未成年的孤儿和部分农村五保对象；符合救济条件的精减退职老职工；符合党中央、国务院有关文件规定的需要特别给予救济的人员。

根据现行政策法规规定：对于上述第一种定期定量救济对象，大城市的救济标准为每人每月60—70元，中等城市为每人每月40—50元，小城镇为每人每月20—30元，农村为每人每月9—12元。对于第二种对象，救济标准为原工资的40％，还可以报销本人医疗费用的2／3。对于第三种对象，救济标准由地方政府根据当地群众一般生活水平酌定。对于特殊困难户，除了由政府给予定期救济之外，他们所在的社区，包括城市的街道、居委会和农村的乡镇、村委会，通过各种形式来帮助他们，使他们的生活水平接近当地一般水平。

 

2.3 80年代中国社会救济制度的基本情况

以下，以民政部提供的统计数字，勾画一下经过80年代改革后中国社会救济制度的主要框架。

1990年的中国社会救济制度的救济对象和经费使用情况大致如下：

灾民。也称“成灾人口”，即“遭受自然灾害的地区，造成直接经济损失或农作物减产减收三成或三成以上的全部农业或城镇人口”。1990年，中国的成灾人口为18634万人；其中，特重灾人口为4671万人，占成灾人口总数的25.07％；重灾人口为8686万人，占46.61％；轻灾人口为5277万人，占28.32％。根据现行的社会救助政策和法规，城镇居民、轻灾人口和一部分生产条件较好，经济富裕地区的重灾人口都不列为国家和社会救助的对象，因此，1990年，得到救助的灾民仅为8215万人，占灾民总数的44.09％。自然灾害救助支出经费8.2亿元，全部为国家拨款。

社会散居孤老残幼。主要是指无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿。1990年，这部分社会孤寡病残人员总共大约417万人；其中，107万人在城镇，占社会孤寡病残人员的25.66％，310万人在农村，占74.34％。得到救助的孤寡病残人员有301万人，占社会孤寡病残人员总数的72.18％。在现行的社会救助政策和法规中，有一部分救助对象主要依靠由社会提供“五保”——即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”的供养方式来满足他们的基本生活需求，所以，一般又称为“五保”对象，主要是“无法定扶养义务人、无劳动能力、无可靠生活来源”的老年人、残疾人和未成年的孤儿。1990年，中国“五保”对象大约有224万人，占社会孤寡病残人员总数的53.72％；其中51万人在城镇，占“五保对象”的22.77％，173万人在农村，占77.23％。另外，这一救助项目还包括一些特殊的救助对象，主要是符合政策规定的精减退职老职工以及一部分由中共中央和国务院规定的特殊救助对象，这部分救助对象约77万人，占社会孤寡病残人员总数的18.47％。1990年，孤寡病残救助支出经费10.8亿元；其中，国家拨款3.5亿元，占孤寡病残救助支出经费的32.41％，社区援助7.3亿元，占67.59％。

社会困难户。指因机会或能力方面的问题而致贫的社会困难群体。据统计，1990年，城乡贫困户大约有8516万人；其中，城镇的1512万人，占城乡贫困户总数的17.75％，农村的7004万人，占82.25％。得到城乡贫困户救助的3366万人，占城乡贫困户总数的39.53％。其中，得到各种形式扶贫的为3315万人，占38.92％，得到定期定量救济的为51万人，占0.60％。1990年，城乡贫困户救助支出经费7.9亿元；其中，国家拨款5.9亿元，占城乡贫困户救助支出经费的74.68％，社区援助2.0亿元，占25.32％。

综上所述，1990年，中国有灾民（成灾人口）18634万人，占全国人口总数的16.50％，有社会孤寡病残人员和社会贫困户8933万人，占全国人口总数的7.91％；共支出社会救助经费26.9亿元，占当年国民收入的1.88％；其中，自然灾害救助经费8.2亿元，占社会救助经费的30．48％，孤寡病残救助经费10.8亿元，占40.15％，城乡贫困户救助经费7.9亿元，占9.37％。在社会救助经费开支中国家拨款17.6亿元，占65.34％；社区援助9.3亿元，占34.57％。[viii][8]

 

2.4改革后中国社会救济制度存在的问题

⑴．社会救助经费没有能够与国民经济的发展同步增长。

从70年代末到80年代末，中国的社会救济经费的绝对值虽然有所增长，但是在国民经济中的比重却有所下降。1979年，社会救助费用总额为19.6亿元，占国民收入的比重为0.58％，1988年，社会救助费用的绝对值有所增加，但在国民收入中所占的比重却降到0.23％，比1979年减少了将近五分之三。另外，在社会救助经费总额中，社区供给这一块增长较快，1979年为3.5亿元，占社会救助经费总额的比重为17.9％，占国民收入的比重为0.10％，而到了1988年，社会救助经费总额中社区供给这一块已达9.8亿元，占36.6％，占国民收入的0.08％。1988年比1979年绝对额增长了差不多五分之三，在总的经费开支中的比重增长了一倍，基本上与国民收入同步增长。这说明了在社会救助方面，政府拨款不足，同时，这也是社会救助经费没能做到与国民收入同步增长的主要原因。

表1：1978—1991年中国社会救济经费开支情况



资料来源：《中国社会统计资料（1990）》、《中国民政统计年鉴（1992）》。

 

⑵．社会救助标准过低。

以1990年为例，中国现有城乡社会贫困户和社会孤寡病残人员共8933万人，对他们的社会救助经费为18.7亿元，平均每人仅得20.93元。如以实得救助的人来计算，孤寡病残救助款10.8亿元，得到救助的对象为301万人，平均每人358.80元；城乡贫困户救助款7.9亿元，得到救助的对象为3366万人，平均每人23.47元。1990年，自然灾害救助款8.2亿元，即使以特重灾人口4671万人来计算，平均每人17.56元。综上所述，除了孤寡病残救助尚能勉强维持救助对象的温饱之外，其余各项都仅仅是象征性的道义上的支持。

表2：1990—1991年社会救助经费分类：



 资料来源：《中国民政统计年鉴（1992）》。

 

表3：1991年社会救助对象情况



资料来源：《中国民政统计年鉴（1992）》。

 

评论：在20世纪80年代，民政部门对中国的传统济贫制度已经有了改革的意识，但是，当时的大环境仍然没有脱离计划经济的轨道。民政部门搞扶贫工作是将生产经营机制引入济贫领域的一个尝试，从某种意义上说，这种努力取得了一些效果。但是，领导生产毕竟不是一个政府的社会管理部门的长处，在“大扶贫”普遍开展之后，“小扶贫”日益式微。除此之外，以儒家思想为底蕴的济贫思想还是占主要地位，因此，社会救济工作在对象、观念、资金和手段方面并没有得到根本的改进，其存在的问题也可以想见。

 

3 90年代转轨时期最低生活保障制度的建立

 

3.1．城市居民最低生活保障制度的建立的背景

20世纪90年代以来，由于经济体制改革明确了以市场经济为取向，经济体制的急剧转轨和企业改革的逐步深化，加上国际上经济全球化和亚洲金融风暴的影响，引发出中国城市社会很多经济、社会矛盾。

3.1.1下岗和失业

在90年代后期，遍及中国城镇的突发性、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”被认为是中国社会面临的最大挑战。根据《2000年社会蓝皮书》提供的数字，1998年底，全国国有企业下岗职工610万人，失业人员为580万，两者相加为1190万人。另据经济学家胡鞍钢估算：1998年城镇实际失业人口（指登记失业人员、下岗失业人员和农民工失业人员三部分之和）应在1540万—1600万人之间，实际失业率在8%左右。[ix][9]

据《中国经济时报》报道，1999年年底全国国有企业下岗职工为650万人，登记失业人口为600万人（登记失业率3.2%），两者相加为1250万人。到2000年6月底，下岗职工增加到699万人。在2000年初，劳动与社会保障部就提出，要将失业率控制在3.5%左右，据此推算约为650万人。按上述数字计算，2000年，下岗、失业人员的总数要达到1350万人以上。

另据《中国经济时报》报道，1999年，大约有10%进了中心的下岗职工可能没有或没有足额领到基本生活费。而根据2000年6月底的统计数字，国有企业下岗职工中有22万下岗职工至今仍然未被纳入保障范围，677万进中心的下岗职工有17万没有领到生活费、33万人未足额领到生活费。[x][10]

但是，据亚行“中国城市贫困问题研究”课题组披露：在沈阳、西宁等地大量的停产、半停产企业中，还有大批“待岗”或“放长假”的职工，他们的境遇与下岗工人并无二致。据基层干部估计，这批人是进了中心的下岗职工的数倍乃至十倍以上。

中国政府的下一步计划是从2000年开始，花5年左右时间、分三步实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变。但是，这又将引发另一个问题，目前筹集的失业保险基金根本就不够用。

据《中国经济时报》报道，湖北省劳动和社会保障厅测算，从2001年6月起，领取失业保险人数和所需资金进入高峰期，到2001年底，在使用完历年滚存结余的失业保险基金后，赤字将达到5.75亿元。[xi][11]

又据《中国时报》报道，黑龙江省，去年年底进中心的下岗职工73万人，失业保险基金结余仅为5.7亿元，只能满足28万人一年的失业保险金支出。据此测算，赤字将是9亿多元。[xii][12]

2000年8月，从国家经贸委传来的消息更令人不解：“中国国有企业改革中最为突出的问题之一是国有企业的社会负担非常沉重，国有企业中的冗员仍然高达三分之一”。[xiii][13]

3.1.2 养老保险制度的缺陷

中国与计划经济体制相配套的职工退休制度由于与“单位”结合得过于紧密，因而使企业经营状况对退休人员的收入产生最直接的影响。90年代以来，为解决这个问题，政府开始推行“社会统筹与个人账户相结合”的新的养老保险方案，近年来，政府更是将“社会化管理”[xiv][14]作为养老保险制度改革的重点来抓，但是问题迄今并没有得到根本解决。这是因为：其一，社会统筹和社会化管理受到一部分较为年轻的企业的抵制；其二，一部分经济效益差的企业确实无力支付。加上近年来退休人员（包括提前退休）迅速增加，这就造成了养老保险基金越来越大的资金缺口。

由于制度设计本身存在的问题，“统账结合”的养老保险模式从一开始就面临着“空账”问题，到1997年，空账规模为140亿元，1988年增长到将近450亿元，1999年则已经超过了1000亿元。同时，从90年代中期开始，部分省市开始出现养老保险当期受不抵支的问题。到1998年，这个问题已经发展成为一个全国性的问题。当年的赤字是52.6亿元，1999年超过了100亿元，到2000年上半年这个数字又增加了13亿元。

最终，政府只能动用国家财政来填补窟窿。1998年，全国全面补发了历年拖欠的养老金共计30亿元（一说50亿元），使仍被拖欠养老金的退休人员人数减少到25万人左右；1999年下半年，为帮助财政困难的老工业基地和中西部地区补发过去拖欠的养老金，中央财政又安排了76亿元资金。但是，到了2000年上半年，全国仍然有拖欠养老金的现象，金额为14.5亿元。[xv][15]

根据中国社会科学院有关课题组披露，截至2000年6月，重庆市的企业历年累计拖欠养老金达23亿元。原因之一是有60%的企业欠缴养老保险费，总金额将近7亿元。2000年上半年，有关部门收回企业历年欠缴的养老保险费2亿元，但当期又发生新的欠缴欠3亿多元。原因之二是即使100%收缴养老保险费，重庆市仍然有9亿元的资金缺口。为了确保养老金的发放，2000年上半年重庆市社会保障部门向财政借贷近3亿元。

3.1.3通货膨胀和通货紧缩

90年代初中国开始对计划经济下形成的物价体系进行主要以市场为取向的调整，与引发了1993—1996年连续4年的高通货膨胀。

据国家统计局提供的统计数据计算，中国的城市居民消费价格总指数1993年比1992年上涨16.1%，1994年比1993年上涨25.0%，1995年又比1994年上涨16.8%；1996年虽有所下降，上涨幅度为9.3%，但这是在高价位上的涨幅；总计4年中共上涨85.3%，平均每年上涨18%。这表明，在1992年底的100元，到1996年只值56元了。在与城市居民生活最密切相关的生活必需品中，仅1994年，食品、衣着、居住和服务项目的涨幅就分别高达31.8%、19.4%、22.5%和26.8%，而粮食和肉禽及其制品的涨幅竟高达50.7%和40.6%，达到了建国以后的最高点。由于物价上涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低，在有的城市减收户竟然高达65%。

1997年由于政府采取了适度从紧的财政和货币政策，物价上涨的幅度控制到了1%以下。但是，住房和服务费用价格仍在上涨，分别为13.7%和17.0%。与此同时，从1997年开始，中国职工工资总额的增幅也开始大幅度下降，1997年的增幅为3.6%，1998年减至0.2%，国有单位和城镇集体单位的增幅都出现了负增长，分别为－4.2%和－16.9%。

1998和1999两年虽然总的物价水平都呈负增长的态势，但城市服务的价格仍在上涨，1998年将近10%，其中与居民日常生活联系密切的教育费用上涨16.1%，医疗费用上涨20.1%，房租上涨18.6%。由于住房政策、教育政策和社会保障政策发生较大的变化，使城市居民在这些方面的未来支出预期骤增，即期消费收到压抑，而储蓄意向高涨。虽然城市职工工资总额的增幅下降，并经过1997—1999年银行7次降息以及从1999年11月开始增收利息税，居民储蓄仍然逐年上升，2000年初已经突破6万亿元，而在此后的6个月中又再增加2000亿元。居民持币不购物，使中国的消费品生产进入了一个恶性循环的怪圈。[xvi][16]

1993—1996年的通货膨胀和1997—1999年的通货紧缩对城市居民的日常生活产生的影响是不可低估的。

3.1.4贫富差距拉大

90年代以来，中国的贫富差距正在逐渐拉大。据中国国家统计局提供的数据，1997年20%的最高收入户的人均收入是20%最低收入户的3.1倍，1998年扩大到3.3倍；1997年城镇居民10%的最高收入户的人均收入是10%最低收入户的4.2倍，1998年扩大到4.4倍。这说明，中国城镇的贫富差距仍呈扩大的趋势。

反映贫富差距的一个国际通用指标是“基尼系数”。据中国人民大学社会学系李强计算，中国城镇居民家庭收入的基尼系数为0.377，已经达到国际公认的贫富差距的中等程度。据世界银行估计，中国的基尼系数已经从1984年的0.30上升到1995年的0.415。据联合国开发计划署提供的数据，另外一项用更为全面（也为国际所认可）的个人收入定义的独立研究的结果表明：中国的基尼系数已经达到0.45。这表明中国的分配不平等已经达到中等程度。联合国开发计划署评论说：“贫富差距的加剧看来使中国成为亚洲发展中国家中较为不平等的国家之一。”[xvii][17]

贫富差距的另一个侧面是地区差别，根据国家统计局提供的数据：1997年，从城镇居民的人均收入看，以中部地区城镇居民的人均收入为1，东部、中部和西部三者的比例为1.45∶1∶1.04。东部最高、西部次之、中部最低，但中部与西部的差距极小（0.04）。[xviii][18]

国务院发展研究中心的葛延风指出：贫富差距问题还要看“一极化”还是“两极化”。“一极化”是指所有的社会成员生活水平都在提高，但是有的快，有的慢，这就形成了相对贫困，这样的情况是一个社会可以承受的。譬如中国80年代初期和中期的情况。“两极化”是指一部分人收入在提高，而另一部分人收入在下降，贫富差距在不断扩大。在这样的情况下，一个社会的承受能力就往往是有限的了。贫富两极分化对社会心理的冲击力是不可低估的，它是当今中国社会的一个极重要的不安定因素。

3.1.5 当前中国城市贫困群体的规模

中国的城市贫困群体规模究竟有多大？在中国政府和学界，存在着两种不同的看法。在2000年6月有中国社会科学院社会政策研究中心与爱德基金会联合举办的题为“城市贫困与相关社会政策：回顾与前瞻”的研讨会上，国内对城市贫困问题素有研究的学者对这个问题展开了热烈的讨论。

按中国社科院社会学所朱庆芳的估算，中国的城市贫困人口有3100多万。其根据是，1998年，下岗职工877万人，登记失业人员571万人，被拖欠退休金的退休人员约60多万人，加起来就是1500万人。加上其赡养的家庭人口，按两个人计算，就是3000万人。还有民政部门供养的城镇孤老残幼，大概100万人，所以共有3100多万人。现在城镇人口3亿多，算出来贫困人口的比重是8%。国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查结果表明，其中20%低收入户的平均月收入只有124元，6%最贫困的人口人均月收入只有90多元。朱庆芳认为，这些调查数据可以支持上述3100万贫困人口的估计。

国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。杨宜勇认为，其实在下岗、失业的职工以外，还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工，除去与下岗、失业重复统计的，就算还有30%的话，那也是500—600万。从这种意义来说，朱庆芳的估计可能还是保守的。

中国社科院社会学所唐钧是这样估计中国城市贫困人口的：约150万没能领到失业保险津贴的失业者，约310万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万人。假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到100万人，1997年，中国城镇贫困人口大约是1500万人左右。

中华全国总工会的调查数字可以支持上述观点，1999年，按照各地颁布的最低生活保障标准，中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工（含退休职工）进行调查统计，得到的数据是420万户，1500万人。

2000年8月，民政部对城镇居民最低生活保障制度的实施情况进行了调查，调查结果是，在全国城镇居民中，“应保未保”的对象将近1100多万，加上“已保”的对象300多万，两者相加为1400多万，也与上述结论非常相近。[xix][19]

2001年，亚洲发展银行“中国城市贫困问题研究”课题组在亚行举办的研讨会上披露：根据国家统计局城市调查总队提供的材料，先测定各省的贫困线（最低生活保障标准），然后再据此计算出全国的贫困人口，结论是1480万人。这是建立在较为科学的统计意义基础上的测量，这个数字与以上的估计较为相似。

综上所述，可以得到这样一个印象：中国城市贫困人口的规模应该在1500—3100万人之间，占中国城镇人口总数的比重为4—8%。但是多数意见还是倾向于1400万人的下限。

 

3.2 建立最低生活保障制度的基本情况

3.2.1 改革的动因

按照国际经验，对付因社会—经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助。然而，中国传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。中国的社会救济制度是在50年代形成的。在当时的计划经济体制下，中国以“低收入”为前提实现了城镇人口的“普遍就业”，而就业又与政府包揽、企业包办的保险福利制度相联系。所以，社会救济只是对极少数保险福利制度“漏出”的人而言的。其重要性自然无从谈起。

在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯地采用了的“搞群众运动”的临时补救措施——如在全国搞“社会帮困”活动、搞“送温暖”工程，等等。这些活动成本不菲，收效却甚微。

之所以中国政府没有一开始就看好社会救助制度，也是因为在50—60年代形成的与计划经济体制相配套的城市社会救济制度已经远远不能适应新的形势。传统的社会救济制度至少有以下几个方面的缺陷：

⑴．救济范围极其有限。

在实行最低生活保障线制度之前的1992年，中国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重为0.06%。不合理的“三无（无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人）”限制条件使许多有实际困难的城镇居民成为“（政府、单位、家庭）三不管”对象。

⑵．救济标准难以为生。

中国的社会救济标准一贯偏低。1992年，用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的25%。

⑶．救济经费严重不足。

救济标准过低的直接原因是救济经费的不足。1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共只有1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0. 05‰，不到国家财政收入的0.03%。[xx][20]

要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的最后的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新。从中国80年代以来的改革实践中可以总结出一个经验，成功的改革措施常常发端于地方、发端于基层。中国社会救助制度的改革与创新，是1993年在上海拉开序幕的。

3.2.2 改革的过程

这项制度从在1993年在上海初创到1999年在全国普及用了7年的时间。迄今为止，大致可成3个阶段：

第一阶段，1993年6月—1995年5月，试点阶段。1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度，拉开了城市社会救济制度改革的序幕。在1994年召开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年上半年，已有上海、厦门、青岛、大连、福州、广州等6个大中城市相继建立了城市居民的最低生活保障线制度。在这一阶段，这项制度的创建和实施基本上是各城市地方政府的自发行为。

第二阶段，1995年5月—1997年8月，推广阶段。1995年5月民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，号召将这项制度推向全国。到1995年底，建立这项制度的城市发展到12个。1996年初召开的民政厅局长会议决定：进一步加大推行最低生活保障线制度的力度。此后，形势发展得更快，到1997年5月，全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1／3。在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门——民政部门的有组织行为。

根据民政部救灾救济司提供的1997年3月底的统计数字，在165个建立了最低生活保障线制度的城市中，有直辖市3个，占同类城市总数的75%；地级市106个，占49%；县级市56个，占13%。由于测算的方法不一，各地的救助标准差异较大。大概可以分成4个档次：

表4：各城市最低生活保障标准（1997年3月）[xxi][21]



资料来源：民政部救灾救济司

 

在这一发展阶段，国务院对民政部在全国推广建立城市居民最低生活保障制度的做法给予了充分的肯定。在1997年的八届人大五次会议上，李鹏指出：“现在全国有100多个城市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要的重要措施，也是适合中国国情的一种社会保障办法，要逐步加以完善。”在《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标刚要的报告》中，李鹏指出：“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。”于是，“建立城市最低生活保障制度”的思想第一次写进了最高层次的政府文件，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中。[xxii][22]

第三阶段，1997年8月—1999年底，普及阶段。1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》）。[xxiii][23]9月，在十五大召开前夕，国务院召开电视电话会议，向各省、市、自治区部署了这项工作，要求到1999年底，全国所有的城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。在中共十五大的报告中，江泽民再次强调：要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。[xxiv][24]自此，这项制度的创立和推行成为中共中央、国务院的一项重要决策，推进的速度明显加快。

到1998年底，中国已经有581个城市——包括4个直辖市，204个地级市、373个县级市和1121个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和县总数的100%、90%、85%和90%。[xxv][25]

1999年，民政部在建立最低生活保障制度方面加大了督办力度，到11月底，在民政部于福建省泉州市召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上，民政部副部长范宝俊宣布：截止到9月底，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象增加到282万人，其中，传统民政对象占21%；新增加的救助对象占79%。1999年1—10月，全国共支出最低生活保障金15亿元。就救助对象和保障资金而言，都比建立这项制度前的1992年增加了10多倍。[xxvi][26]

1999年，在建立城市居民最低生活保障制度方面还有两件大事，其一是国务院在9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），并立即于10月1日正式实施。《条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受”。“对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受”。[xxvii][27]

其二，在国庆50周年的前后，各地的最低生活保障标准普遍提高了30%。增加的开支80%以上出自中央财政，除北京、上海、山东、江苏、浙江、福建、广东等7省市以外，其他省、市、自治区都得到了来自中央的财政补贴，1999年7—12月就达4亿元。[xxviii][28]

表5：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准



资料来源：民政部救灾救济司

 

在农村，1999年的新发展主要是最低生活保障制度向农村的延伸，目前，上海、广东、江苏、浙江、天津和宁夏等省、市、自治区已经将这项制度推向“城乡一体化”。

根据《中国民政统计年鉴·2001》提供的最新统计数字，截止至2000年底，共有403万城市居民和300万农村居民得到了最低生活保障制度。[xxix][29]

3.2.3新制度的模式选择

中国的最低生活保障制度从一开始就是地方政府的创意，虽然创立这项制度的目标和要解决的问题基本一致，但在具体框架结构和实施方式上可谓“百花齐放”。以下，着重介绍在最低生活保障制度发展过程中产生过较大影响的上海、武汉和重庆这三个城市的最低生活保障制度的框架结构与制度个性并进行比较：

上海模式

上海市是中国最大的工商业城市和经济中心。上海市最低生活保障制度于1993年6月1日正式实施。

上海市的最低生活保障制度有以下的特点：

⑴．保障标准：随物价的变动进行调整

1993年最低生活保障制度出台时保障标准为120元，1994年调整为132元，1995年为165元，1996年为185元，1997年为195元，1998年为205元，1999年为215元，随着全国普遍调整标准，1999年9月又调整为280元。

⑵．制度框架：从复合式架构到单一式架构

1994年，市政府考虑到保障标准的调整跟不上物价上涨，同时发现部分老年人和重度残疾人生活有困难，于是又采取了实物补助的措施。即对上述对象凭实物补助供应证（因此证封面为蓝色，在上海俗称“蓝卡”）补助大米、食油、白糖，从1995年开始改发放实物为发放现金。

1995年，市政府经过调查，发现物价上涨仍然大于保障标准调整幅度，另外还有相当多的失业、下岗人员因为种种原因没有申请救助。于是，市政府在最低生活保障线之上又规定了一条低收入线（230元，1996年调整为250元）；对人均收入在此线之下的家庭采取了发放粮油供应卡（因此卡封面为绿色，在上海俗称“绿卡”）的政策措施。受助对象凭卡每人每月定点换领粮食或食油。

上海市的复合型制度给人的印象很复杂，实际执行的情况大致是这样的：①最低生活保障对象同时享受“蓝卡”和“绿卡”待遇，所以他们的救助标准实际上是205＋40＋25＝270元，人数大约在1万人左右（1998年，下同）；②享受蓝卡的对象大多也享受“绿卡”待遇，他们的实际救助标准是40＋25＝65元，人数大约在8万人左右（这个数字包括前者）；③享受绿卡的对象只享受相当于每月25元的免费粮油供应，人数大约在45万人左右（这个数字包括前两者）。

因为上海市是全国第一个建立这项制度的城市，在国内他们没有现成的经验可借鉴。于是，就像 “搭积木”一样，年年搭上一块，最后搭成了这种复合式的制度架构。近年来，在政策实施中发现蓝卡和绿卡制度一些弊病。1999年10月，随着贯彻《条例》精神和救助标准调整30%（280元），已经超过当年的低收入线250元，上海市顺势将原来的两条线合并为一条线。凡符合标准的都按最低生活保障制度的规定享受救助，同时还享受每人每月30元的粮油帮困。实际上，上海市的救助对象享有的最低生活保障可补差到每人每月310元。[xxx][30]

⑶．资金来源：从政府和企业分担到全部由财政负担

在制度的实施的头7个年头，上海市的制度实际上分成两个方面：没有工作单位的市民由民政部门解决；有工作的职工及其家属由工作单位解决；工作单位解决不了的，由主管部门解决；主管部门也解决不了的，再由民政部门解决。这种后来通常为民政部门戏称为“谁家的孩子谁抱走”的资金分摊模式在全国产生了巨大的影响。[xxxi][31]

这种分担方式的弊病是显而易见的，因为导致职工（包括退休职工）家庭生活困难的最主要的原因是企业不景气，而现在又要求不景气的企业来负担职工的最低生活保障，这显然是一个悖论。1999年10月，根据《条例》的要求，上海市最终改变了“谁家的孩子谁抱走”的资金分担模式，实现了由民政部门统一管理的“全民化”制度。在实行新的统一制度后，最低生活保障对象估计会增加到7—10万人。[xxxii][32]1999年的救助开支估计要增加到2.5亿元以上。

⑷．法制建设和行政管理：逐渐完善形成体系

为了使最低生活保障制度走上法制化管理的轨道，市政府1997年1月1日正式实施《上海市社会救助办法》和《上海市社会救助实施细则》。

1997—1998年，上海市完成了在基层社区设立社会救助办事处的工作，每个街道[xxxiii][33]都有一个由3—5人组成的社会救助办事处，在居委会还聘用1—2人作为社会救助协理员。为了提高效率和规范管理，上海市通过“社区—区网络中心—市网络中心”实现联网，构成了“上海市社会救助计算机网络”。

武汉模式

武汉市是中国的特大城市之一，是华中地区的经济中心和具有悠久历史的老工商业城市。武汉市政府在1996年年初出台了《关于城市居民最低生活保障制度实施（试行）办法》并于1996年3月1日起正式实施。[xxxiv][34]

到武汉市建立最低生活保障制度时，已经是发展的第二阶段的初期。武汉市的最低生活保障制度有以下的特点：

⑴．保障范围：覆盖全体市民。武汉市的《试行办法》规定：所有持有武汉市非农业户口的市民，包括中央直属企业和省属企业的职工及其家属，凡人均收入在最低生活保障标准之下的，都可以向政府申请救助。

同时，武汉市的政策设计者认为，“城市社会保障制度是一个综合性的整体，就武汉市而言，这一社会保障体系是由职工最低工资标准、（下岗工人）最低生活补助标准、职工养老保险、失业待业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障制度等组成整体保障网络。城市居民最低生活保障线作为社会保障体系的最后一道防线，与前列各项保障政策衔接配套。”在这个思想的指导下，计算申请者的家庭人均收入时其家庭成员中凡能与上述社会保障政策挂上钩的，都按最低标准计算收入（如在职职工按最低工资标准线，为200元；下岗工人按最低生活补助线，为90元，等等），有不足的再补充其差额部分。[xxxv][35]

对此，专家评论说：“尽管在实践中还未完全实现这一目标，但已从制度上确定了全体市民的最低生活保障权益，从而为真正实现全民纳入，最终让最低生活保障制度走向一体化奠定了基础。”[xxxvi][36]

⑵．资金来源：全部由政府负责。全国较早建立最低生活保障制度的城市中，大连和武汉是率先在资金来源上实现全部由财政负担的。实施最低生活保障的资金全部由政府负责，市、区两级财政各负担50%，由武汉市民政局负责管理。在制度出台之初，按人口的1.2%计算贫困人口（一说4%），预算金额为1000万元，市、区各500万元。

到1996年3月实际运行时，享受最低生活保障的城市居民仅占0.05%；到1998年2月，也才上升到0.15%。实际支出与预算数有较大的差距，财政拨款大量结余。

⑶．保障标准：低标准起步。为了稳妥起见，武汉市采用了低标准起步的策略。虽经多次测算最低数据亦为130元，但在实施之初还是采用了月人均120元的保障标准。1998年6月调整为150元， 1999年10月调整标准后达到195元。

由于武汉市的最低生活保障制度的这些明显不同于“上海模式”的特点，在1997年贯彻国务院《通知》时，曾被民政部推荐为“武汉模式”，在全国亦有较大的影响。[xxxvii][37]

重庆模式

重庆市是在1997年6月成立的中国最年轻的直辖市，是中国西南地区的经济中心和历史悠久的老工商业城市。1996年，重庆市制发了《重庆市城市居民最低生活保障暂行办法》和《重庆市城市居民最低生活保障线下家庭扶困补贴办法》，并于1996年7月1日起正式实施。[xxxviii][38]

重庆市建立最低生活保障制度也在发展的第二阶段初期，略迟于武汉。制度建立之初，他们采用了“武汉模式”。1988年，他们又进一步对最低生活保障制度实施了第二轮改革。这时，已经到了第三阶段的初期。

重庆市的最低生活保障制度有以下的特点：

⑴．真正做到了覆盖全体市民。针对“武汉模式”的不足，从1998年开始，重庆市首先采取了一项进一步的改革措施，即取消了对劳动年龄阶段居民的“一刀切”限制，而按居民的实际收入来计算家庭平均收入。当时，他们通过基层社区进行调查，然后逐级往上汇总，对所有收入在130元以下的居民家庭进行了普查，预计救助对象将扩大到10万余人，最低生活保障制度经费开支可能要增加到1.2亿元。

促使重庆市采取上述改革措施的动因是因为给下岗工人发生活费的政策在设计上的漏洞：①这个制度不看下岗工人的实际收入水平和生活状况，“人人有份，平均发放”。②在资金筹集方面，虽然上面有一个“三家抬”的说法，但到地方上大多是一句空话。要企业负担一部分明显是个悖论，所谓社会募集一部分，实际上来自失业保险基金的资金，最后逃避不了责任的只有政府，所以，实际上还是财政托底。③重庆市财政状况也很困难（一年只有70多个亿），怎样把有限的经费用到最需要的人身上？根据国际经验，只有以家计调查为基础的社会救助方式才是最有效的。所以，重庆市决定对靠财政补贴发生活费的企业实行“断奶”，而转为企业中有生活困难的职工家庭通过社区申请最低生活保障。

“重庆模式”的意义是使最低生活保障制度真正实现了全民化，使人均水平低于最低生活保障标准应该享受社会救助的城市贫困家庭的生存权和基本生活权益得到了切实的保护。1999年10月，全市享受最低生活保障的居民已达69647户，136699人。每月支出的最低生活保障金约1100万元，以这个数字推算，一年估计要1.3亿元。

⑵．专门建立了最低生活保障管理机构。重庆市为了管好、用好这笔规模较大的基金。建立了专门的社会救助机构。在市、区两级民政部门设立了城市最低生活保障管理处或科，并且招募了1000多名年轻能干、文化程度较高、工作认真负责的下岗人员，配备到每一个居委会，专门从事最低生活保障工作。

⑶．逐步调整最低生活保障标准。与武汉市一样，为了稳妥起见，重庆市也采用了低标准起步的策略。在1996年7月实施之初采用了月人均120元的保障标准。1998年3月调整为130元，1999年10月调整标准后达到163元。[xxxix][39]

1998年再次改革后的重庆市最低生活保障制度，既不同于“上海模式”，也不同于“武汉模式”，而是又完成了一次根本性的制度创新。在1999年11月民政部于福建省泉州市召开的全国城市居民最低生活保障工作会议上，“重庆模式”引起了极大的反响。

对既有社会救助模式的比较

英国的K·琼斯、J·布朗和J·布拉德肖（1982）合著的《社会政策要论》[xl][40]一书中，提出了衡量社会政策的社会正义性的8项国际公认的原则：①保障基本自由；②提供有利于劣势者的积极差别待遇措施；③以的第1和第2为先决条件之下，提供机会的平等；④涵盖所有人类，不得有所例外；⑤把社会服务包括在“社会福利”之内；⑥不偏不倚，即或有差别的存在，必须使优势者与劣势者都能接受或同意是公平的；⑦涵盖生活、经济、社会和政治各部分；⑧促进社会的聚合。

根据上述制定或评价社会政策的国际通则，可以提出以下8项原则，作为比较和评价最低生活保障制度的理论支点：①保障基本人权；②救助对象普遍；③明确规定权利；④政府承担责任；⑤社会效益显著；⑥强调治本脱贫；⑦广开社会资源；⑧发挥人的潜能。

在对上海、武汉、重庆三种不同模式作出了描述之后，再根据这8项原则，对三种模式作一比较，同时，也与传统模式进行比较。在每一项原则之下，分“好”、“较好”、“一般”、“不太好”、“很不好”5级评语来反映对这些模式的认识与评价：

表6：既有社会救助模式的比较



 

对于上述评价，还需要作进一步的解释：传统模式的弊病是显而易见的，而上海、武汉、重庆三种制度模式实际上代表了三个发展阶段的比较典型的三种价值取向。在发展的第一阶段，上海市开始创建这项制度，在很多方面都要“摸着石头过河”，所以采了取慎之又慎的态度。“谁家的孩子谁抱走”，实际上是对计划经济的残余——单位制度的一种让步。搭积木式的制度架构，反映出不断发现问题不断解决的创新历程，但是也不免留下了诸多遗憾。到了发展的第二阶段，武汉市的做法显然使制度更加简单明了，并且在建立一个欲将全民纳入的制度方面下了功夫。但是改革并不彻底，于是又走向了另一个极端，把相当一部分救助对象推了出去。到了第三阶段，重庆市的制度才给人们豁然开朗的感觉，真正向全民纳入的方向迈出了坚实的步伐。所以说，这三种制度模式既有区别，又是一脉相承的，没有前者的努力，就没有后者的成功。这反映了各个城市在制度创新方面走过的艰难曲折的路程。

评论：在转轨时期，由于市场经济的冲击，为适应新的经济体制而设立的最低生活保障制度开始挣脱传统观念的束缚，向着现代意义上的社会救助制度迅速靠拢。经过将近10年的磨合，这项制度在中国的社会、经济生活中已经发挥出很大的作用，归纳起来有四：

⑴．建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要。

当前，经济体制改革进入了“攻坚阶段”，在产业结构调整、劳动力结构调整和物价体系调整等方面，改革力度的加大不免触及到普通市民的切身利益。建立最低生活保障制度是为了解决以此引发的社会矛盾和社会问题，包括企业破产和停产、半停产、工人失业和下岗、物价上涨过快、贫富差距拉大，等等。以国际经验为鉴，社会救助即最低生活保障制度能够为所有的城市居民在最起码的生活条件上进行“保底”，使社会主义市场经济的建立和完善免受干扰，其作用是不可低估的。

⑵．建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要。

中国的社会保障制度的不完善影响了改革的进程，这已经形成了社会共识。80年代以来，在改革社会保险制度方面花了很大力气，然而，社会保险是需要时间进行积累的，而中国所缺少的正是时间，在90年代大量出现的城市居民贫困问题面前，中国底气不足的社会保险，尤其是失业保险就显得捉襟见肘了。社会救助制度因为其必须对申请人进行“家庭经济调查”的特点，更能将有限的资金用到最需要的人身上。因此，只有将这一道最后的社会保障防线布置好，才能使那些从社会保险网中漏出的个人或群体得到最起码的保障，不至于陷入贫困。

⑶．建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要。

近年来，社会稳定也已成为一个敏感的话题，国际上公认的“痛苦指数（失业率＋通货膨胀率）”警戒线是10％，重警戒线是20％，而中国近年来即使不算隐性失业“痛苦指数”也没有下过20％。[xli][41] 建立最低生活保障制度是政府对市民作出的经济上“保底”的承诺，可以即刻起到安定人心的作用，所以，这项被李鹏总理誉为“花钱不多，效果极佳”[xlii][42] 的社会工程，应该引起党和政府的高度重视。

⑷．建立最低生活保障制度符合社会发展和进步的需要。

世界银行发布的《1997年世界发展指数》报告中提出了一个新的观点，即“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家国家的贫富，而是把‘人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置’”。[xliii][43] 最低生活保障制度将使中国城市中近3000万弱能和贫困的群体能够分享经济、社会发展的成果，这对中国本世纪末在总体上达到小康生活水平，并由此提高中国的国际地位也是至关重要的。

当然，也应该清醒地看到，目前的最低生活保障制度仍然只是一栋“超级楼宇”的主体构架，要使它实用、适用和有效，还须花更大的气力。以下便是为这栋超级楼宇的“内部装修”提供的若干可供选择的设计方案。

 

4 现行制度的不足之处

 

4.1 制度的实际覆盖范围仍然有限

目前城市居民最低生活保障制度最大的问题是保障范围问题。如前所述，中国城市贫困人口的规模应该在1500—3100万人之间。而在1999年9月全国普遍实行这项制度后，得到保障的人数只有281万人，亦即其覆盖面只有10—20%上下。去年下半年，最低生活保障标准提高了30%，但民政部公布的统计数字显示，截止到2000年底，得到最低生活保障的贫困人群仍然只有400多万，覆盖面只有13—25%。经过1年多的努力，只增加了3—5个百分点，进展未免太慢。

另外，农村居民的最低生活保障制度仍然没有得到政府中最高层次的认可。其实，从整个“八七”扶贫攻坚计划的效果看，1994年时中国的农村贫困人口大约是3000—4000万，而到2000年底，农村贫困人口还是3000多万。因此，有一个问题是需要反思的，“扶贫”可能并非万能，有些农村地区就是缺乏最基本的生产条件，这些地区的贫困面貌可能是不能用扶持生产的方式改变的。因此，在没有找到更好的扶贫方式之前，这些地区的农村居民的生活可能是要用“最低生活保障”的方式给予保障的。

 

4.2 传统救济思想影响仍然强大

在计划经济体制下形成的传统社会救济制度，是专门针对“无劳动能力”的边缘群体的。因为在当时，以全民低收入为代价，确实也已基本实现了城市中有劳动能力的人的“充分就业”，而社会救济只需面对那些极少数的边缘群体——民政对象。这种救济方式在今天还有它的影响，可以称之为“民政对象情结”。

1993年开始的社会救济制度的改革，应该是一项具有根本意义的改革。从1984年城市经济体制改革起，原来的“充分就业”就已经被当成是改革的对象。如同在本报告讨论概念框架时提出的那样，在中国于90年代初确立了以市场经济为目标的改革目标后，在体制转轨的过程中，陷入贫困的不再是清一色的“没有劳动能力的人”。有劳动能力而失去工作机会的人，有收入却因有大宗的必需的额外支出（譬如医疗费用）的人，也有可能陷入贫困的窘境。

1999年9月颁布并立即于10月1日正式实施的《城市居民最低生活保障条例》是一部很有远见的法规。《条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。[xliv][44]这部法规从法律制度上实现了社会救助制度面向全民这一基本原则。

其实，如前所述，在地方上，争取最低生活保障制度面向全民的努力由来已久。上海市创立这项制度之初，也创造了被称为“谁家的孩子谁抱走”的救助模式。随后建立这项制度的武汉市开始尝试实行一项面向全民的制度。但是因为经费有限，“面向全民”走了样，变成面向“劳动年龄之外”的人。而在劳动年龄之内的人，绝大部分被称为“视同为”的政策——即年龄在18—59岁的下岗、失业人员被视同为已经领取了最低工资或下岗职工基本费，因而大批贫困人口由此被排除在外。直到1997年重庆市实行的一项改革，即完全按实际收入来确定最低生活保障对象，才真正使这项制度成为面向全民的制度。

但是，目前及时在高层，对重庆市的经验也还有保留。其理由是因为最低生活保障制度是“最后的”安全网。他们所强调的“最后”二字是针对“三条保障线”的前两条，即下岗职工基本生活费和失业保险金而言的。因为提供下岗职工基本生活费和失业保险金的法规政策是有缺陷的，如前所述，失业人员和下岗职工，还有大批的“待岗”、“放长假”的企业职工，这些群体的基本生活权利也应该得到保障，《条例》本身的含义是毋庸置疑的，问题在于实施。所以，当把最低生活保障制度称之为“最后的安全网”时，最基本的含义就是，在此之下再也没有有组织、成制度的安全网了。一个人在遭遇收入断绝或接近断绝的社会、经济风险时，如果不能得到这项制度的救助，就会陷入贫困的陷阱。

关于这一点，现在从上到下还是有误区。现在领导人常常“批准”某些群体（譬如困难企业的职工）“进入最低生活保障制度的保障范围”，这是说不通的。这种“恩准”实际上是与《条例》精神不符的。

以上种种，造成相当一部分城市最低生活保障对象的比重仅为千分之几，这与当前的现实情况显然是不符的。由此看来，中国政府和全社会都应该在观念和行为方面有一个大的转变，才能充分体现享受最低生活保障是宪法赋予公民的最起码的基本权利。

另外，在建立农村居民的最低生活保障制度的问题上，也需要有个实事求是的态度。

 

4.3 各级财政分担比例极不合理

当然，客观的影响因素也是不可忽视的，最主要的是经济负担能力问题。中国传统的城市救济制度的财政负担全在基层政权，也就是在城市（包括直辖市、省辖市和地级市）中的区和不设区的市（县级市）。

自建立最低生活保障制度以来，各地大多都采用了市、区（县级市）两级分级负担的方法。市、区分担的比例从7∶3（如大连市）到3∶7（如青岛市）的都有。在武汉市、重庆市，市、区分担的比例是5∶5。

由于救助人数比建立最低生活保障制度前大大增加，支出也大大增加。对于区财政来说，虽然分摊的只是部分资金，但开支的绝对金额却是比以前增加了许多。目前，由于区属企业（国有、集体）普遍不景气，区财政所依赖的财源大多有这样那样的问题。据调查，区级财政差别太大。即使在上海市，处于市中心的黄浦区财政情况良好，负担最低生活保障支出不成问题。但到了南市区，情况就有了很大变化，区财政的困难对实施最低生活保障制度的制肘是显而易见的。

还有比城市的区级财政更困难的县级市和县镇，这些地方实施最低生活保障制度的经费完全要由当地政府承担。现在实施的农村最低生活保障制度也需要村级集体经济分担。

正因为对保障对象的审批是由区县民政局掌握的，对“贫困”的最终解释权实际上也在他们那里，因此可以说，区县财政的困难对城市贫困的定义的影响是最直接的。

 

4.4 最低生活保障对象生活仍有困难

根据1998年年底中国社会科学院社会政策研究中心和民政部政策研究中心在上海、天津、武汉、兰州和重庆等5个城市进行的调查资料，已经得到救助的贫困家庭在收入、食品、衣着、健康、教育和社交6个方面基本情况如下：

4.4.1 收入

这5个城市贫困家庭的人均月收入见表5。与调查当年的社会平均水平相比，上海、兰州和重庆相对比例较高。但是，要说明的是，上海、天津、武汉3市的数据是在30%最低生活保障标准调整以前的，而兰州和重庆的调查数据是在标准调整以后的。同时，与国际公认的贫困线应为社会平均收入的50—60%相比，仍然有很大的距离，他们的收入可以说是仍然只够糊口。

表7：五大城市贫困家庭的收入状况



 

4.4.2 食品

5城市贫困家庭每星期吃肉的天数平均在1—2天，武汉、天津和兰州都有4成到6成的家庭不沾荤腥；8成以上的家庭的副食都是以素菜（蔬菜）为主，并且总是买最便宜的蔬菜吃。贫困家庭在食品方面是节省第一，很少考虑营养，即使对孩子来说也是一样。对他们来说，吃肉成了可望而不可及的“高层次”消费。

表8：五大城市贫困家庭的食品消费状况



 

4.4.3 衣着

5城市90%以上的贫困家庭中成人都极少买新衣服，30—60%的家庭成人穿的衣服主要靠亲友赠送，有些人穿的是基层社区募集的旧衣物。他们在这方面的消费可以说已经压缩到极点。

表9：五大城市贫困家庭的衣服消费状况



 

4.4.4 医疗

5城市贫困家庭中有家庭成员患有慢性病和遗传病的要占30—60%，但是生病时不去医院看病的要占50—70%，贫困家庭有病不看的最直接原因是医药费太贵，他们负担不起。

表10：五大城市贫困家庭的医疗消费状况



 

4.4.5 教育

对于许多贫困家庭来说，学校的学杂费是一个沉重的负担。5城市贫困家庭负担不起学校学杂费的要占60—90%；有50—80%的家庭在教育方面没有能够享受到政府或学校的优惠。因为缺钱想让孩子退学的贫困家庭，除了上海还较少（7%）以外，其他城市都在2成上下。

表11：五大城市贫困家庭的教育消费状况



 

4.4.6 社交

5城市贫困家庭中有30—40%不爱和邻居和同事交往，40—60%过年过节不走亲访友。社交活动多少要花点钱，这是贫困家庭疏于社交的主要原因。救助对象另一社交障碍是社会歧视。

表12：五大城市贫困家庭的社交状况



 

综上所述，目前中国的贫困家庭在得到社会救助以后，倒是不至于食不果腹、衣不蔽体、无家可归，但也仅仅是能够维持最最起码的生存条件而活下去。在健康、教育和社交方面，他们许多最起码的需求还是很难得到满足，因此，在他们的生活中还远远谈不上生活质量和做人的尊严。

 

5 政策建议

 

最低生活保障或社会救助制度是一项市场经济国家或地区必备的社会政策。应该承认，中国的这项制度目前还只是一个雏形。根据国际通行的社会政策和社会救助理论原则，为制度的进一步完善，提出以下几点建议。

 

5.1 救助标准

在近年来建立最低生活保障制度的过程中，国务院有关领导一再指出，救助标准是个应该认真研究的问题，标准太低，达不到保障最低生活的目的，与“保障基本人权”的目标不符；太高，则会养懒汉，不利于“发挥人的潜能”，社会效应适得其反。

但是，因为中国经济、社会发展极不平衡，就实际操作而言，制定一个全国统一的社会救助标准是毫无意义的。而且，现行政策是救助标准有是由地方政府自行确定，这就出现了如前所述的各城市间的极大差异。

作为负责管理社会救助的政府职能部门，民政部在这方面并不是无事可做，至少可以对最低生活保障线的下限作些文章。譬如以“人均国内生产总值”（或“人均国民收入”）、“人均地方财政收入”（或“人均地方财政支出”）、“居民人均生活费收入”和“居民人均消费支出”（均为国家统计局的现行统计指标）等指标构成一个综合指数，将全国分成若干层次。然后组织力量进行调查研究，在每个层次中随机抽取若干城市（包括大、中、小城市）作抽样调查和定量分析，取得数据，这样就可以对各个层次最低生活保障线的下限提出一个对全国有指导意义的参考标准。

还有一点至关重要，考虑到人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素，最低生活保障线应该每年进行调整。在建立最低生活保障制度的过程中，绝大多数城市都这样做了，这实际上可以被看作政府的一个长期的承诺。从理论上讲，仅仅给贫困家庭提供最低生活保障为什么就能维持社会稳定呢，这是社会心理在起作用。政府的逐年调整标准的承诺无疑会在社会心理的天平上加重自己的砝码。

 

5.2 经费分担

社会救助是完全的政府责任，这是无庸置疑的。应该考虑由中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用。

如前所述，原先城市社会救济经费主要是基层负担的。现在建立了最低生活保障制度，市财政必须参与分担，而且还应负担大头。分担的比例以6∶4或7∶3为好。如果有可能，应该使区、县的财政负担减少到最低程度，不然，扩大救助范围的努力会遇上障碍。

中央和省级财政也要参与分担，理由有二：其一，应该帮助 “老、少、边、穷”地区的城市；其二，应该帮助中央部委所属和省属企业多的城市。

如果在今后一段时间内，中央财政每年拿出10亿元用以支持落后地区和中央直属企业，各有能力的省、自治区也能拿出10亿元支持本省的落后地区和省属企业，最低生活保障制度的前景就会更加乐观了。

要开支就得有收入，按照国际惯例，个人所得税是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20—30%，从这个意义上说，是个人所得税支持了社会保障的开支。根据目前分税制的安排，个人所得税是地方税，地方政府可以考虑将个人所得税辟为支持最低生活保障制度的主要财源。个人所得税的征收方法是否也可以考虑进行改革，即按年收入计算个人所得税。所有公民一年报一次税，税务局每年抽查一部分，查着偷税、漏税的就狠罚。这样，也可以避免中国个人所得税既按月，又按次计算的复杂性。

 

5.3 管理体制

新的制度必然呼唤新的管理体制。这是因为：其一，最低生活保障制度涉及到每一个市民的切身利益的（在市场经济条件下，每一个人都有可能遭遇社会、经济风险）；其二，随着最低生活保障制度的建立，政府在这方面已经投入了相当规模的资金，如上海市的社会救助资金的开支已达近2亿元，重庆也已达到1.3亿元。据估计，在全国建立这项制度大概每年需要支出70个亿，必须保证这笔“救命钱”真正用在改善城市贫困居民家庭的生活上。

但是，目前在社会救助方面的人力配置（市级1－2人，区级1人，街道1人）却是难以适应新的形势要求的。因此，在社会救助管理体制的各个层次上，尤其是基层社区，再适当地增加必要的人力资源，专门负责社会救助基金运作和管理，是十分必要的。

上海市在这方面的经验是“管理中心下移”。也就是说，在以上各层次中，把管理的重点放在更为直接与群众打交道的基层社区（主要是街道），整个救助工作网络的建立以街道社会救助事务所为依托。每个事务所配备2－3人，同时领导居委会的社会救助协理员。市和区两级事业机构的任务主要是档案管理，并承担一些疑难个案的调查，所以人不在多而在精。

从长远考虑，现在就应该把专业化的问题提上议事日程。这就是发展专业社会工作和社会工作教育。要发展社会工作，就要发展专业社会工作教育，培养社会工作专业人才，并按国际惯例建立社会工作职级制度，以满足建立最低生活保障制度乃至整个社会福利和社会保障制度的需求。

 

5.4 框架调整

过去的制度常常强调为贫困群体提供优惠政策，有一些优惠措施是可行的：如对他们中有劳动能力者再就业创造条件；发展第三产业，尤其是社区服务；尽量为贫困户自力更生创造有利的外部环境，这是减少社会救助经费最好的途径。

但是，也应该看到，在教育、住房、医疗、水电等方面，让贫困户减免交费的优惠政策在执行中有很大的难度。这可能是因为以上几个方面改革的方向都在强调市场化或引入市场机制，这与减免交费是矛盾的。所以，最好的办法还是考虑贫困家庭在这方面的需要，然后计入最低生活保障金，让他们自己去交费。这样做的结果，也可以避免社会歧视。

同时，目前最低生活保障制度的框架比较单一，应该进一步进行调整：其一，参照国外社会救助的制度结构，最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”3个部分：

基本生活救助金

“基本生活救助金”是满足生存需求的部分，按照中国的国情，用于解决食品、穿着、交通和日常杂用等日常生活费用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。

特别需要救助金

“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。它所采取的方式一是类似于实报实销，但可能会规定一个最高限额。

酌情发放的救助金

“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。譬如棉衣棉被，买一次可用若干年，所以可根据需要救助。国外近年来社会救助制度改革中也有将这部分资金改作贷款，另外也有人建议将这部分救助资金改为“个人发展基金”来使用。

其二，应该根据1人户、2人户、3人户、4人户、4人以上多人户的实际需求对补贴标准作出调整。

其三，对有劳动能力的最低生活保障对象，按照国际惯例，还可考虑适当减少其补贴标准，一般可减少四分之一到五分之一。

 

5.5 职业培训

北欧国家“积极的劳动力市场政策”是值得借鉴的，即把有劳动能力但丧失劳动机会的人员组织起来参加各种培训，以提高他们在劳动力市场中参与竞争的素质。他们通过立法规定，失业者必须接受职业培训，参加者可以得到比一般救助金额更高的职业培训津贴，培训由政府由各个行业协会负责。每期培训一般为6个月，先集中上课，然后分散到各企业去实习。培训之后一段寻找工作的时间，如果没能找到工作，则可以再报名参加下一轮培训。

中国的下岗、失业问题不是在短时间内及就可以解决的。大批人员流散在社会上，终究是个不安定的隐患。应该利用中国社会组织化程度较高的优势，把失业、下岗人员组织起来进行转业、转岗培训应该是可行的。培训的基地应该设在基层社区，并与社区服务联系起来。同时，把失业、下岗人员组织起来也可以解决目前一直在困惑社会救助机构的一个难题，对这些人员有没有工作、有没有收入有个说道，因为对拒绝参加培训者可视为没有就业欲望。

针对那部分为数不少的就业有相当困难的人，在基层社区层次上努力促成社会救助、就业辅导和再就业的整合。这个安排的最终目标是使每一个社会成员都不至于脱离有效的社会支持网络而落入无助的窘境。

另外，在最低生活保障制度普遍实施后，参照国外的经验，可组织他们中有劳动能力者以以工代赈的方式参加一些社会公益劳动。这样，一方面，给受助者以回报社会的机会；另一方面，可以以劳动报酬的形式发放救助金，以减少受助者的心理压力。这可以与职业培训结合起来进行。

一个失业或下岗人员在规定的时间（譬如6个月或更长）内没能再就业，那么他（她）就应该到设在基层社区的服务机构登记，然后就有权享受主要由社区负责操作的就业和救助服务；譬如提供职业辅导，它不但为他（她）提供就业信息，还要具体地帮助他（她）了解哪些职位适合他（她）以及怎样才能得到那些合适的职位；如果他（她）还是没有机会就业，就应该参加职业培训，然后再去谋职；上述的这些安排都由社会救助制度在经济上托底，即在他（她）家庭人均收入低于最低生活保障线时享受社会救助；如果他（她）参加职业培训，则可以得到培训津贴；最终，有部分人可能要从事一些由社区安排的在非正式部门或部分时间的社区服务工作。

 

5.6 城市扶贫

可以考虑把“扶贫”的概念用到解决城市贫困问题中来。在农村扶贫中已经被证明是行之有效的“小额贷款”等方式也可以尝试在城市运用。但是，应该注意到城市与农村的许多基本情况的不同，不能照搬。可以考虑在一些城市先作试点，然后推开。

在城市扶贫中，不要只有政府一家的积极性，应该重视发挥非营利组织和社区的作用。国际组织，譬如亚洲发展银行的广泛参与会受到中国政府和社会的欢迎。

 

5.7 慈善活动

发展社会福利社团和慈善团体，发动国内外的社会捐赠建立救助基金来作为最低生活保障制度的补充。譬如对患重病的救助对象，光靠政府救助可能是不能解决问题的，他们可以通过向慈善团体求助以发动社会捐款来解决大宗医药费问题。

 

5.8 农村救助

农村的最低生活保障也应该摆上党中央、国务院议事日程。对于缺乏最基本的生产条件的贫困地区，可能一味在扶持生产方面继续作努力是没有出路的，对实施10多年来的扶贫工作，应该好好地作一总结和反思。在没有找到有效的新扶贫方案之前，用最低生活保障制度作为过渡应该是稳妥的。同时，还应该想到，终究是有一部分人是不可能通过扶持生产来脱贫的，所以，建立农村最低生活保障制度也同样是百年大计。

评论：总而言之，随着政府和中国社会对最低生活保障制度重要性的认识逐步加深，有理由相信，在即将到来的21世纪中，这项制度会越来越健全和完善，与其他社会保障制度相配合，中国在经济—社会发展过程中遭遇的城市贫困问题得到缓解的前景光明。

 







 

　　(本新闻摘自：中国社科院社会政策研究中心    )