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尊敬的主席先生、文晶女士、萨迪亚博士，各位领导和同志们：



　　在这之前，我请求主席先生让我先发言，是因为我对会议主题还没有充分的发言权，而只能就计划生育优质服务考核评估作一点背景介绍。叫"抛砖引玉"。我相信，接下来文晶女士、二力教授、萨迪亚博士，还有各位同仁的发言才是最精彩、最解渴的。



　　 我的发言涉及我国人口与计划生育工作考核评估改革的大体思路。主要谈三个问题：①对问题的简要分析；②考核评估改革的大致思路和框架；③优质服务考核评估与整体考核评估机制改革的关系。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）



　　我国人口与计划生育工作的考核评估改革一直都在进行，但为什么一直还在讨论呢？是因为问题没有解决，或者说，解决了老的问题又出现了新的问题。这正是我们这项工作、这项改革的魅力所在。

　　如同我国民营经济的发展一样，计划生育优质服务的考核评估，作为在传统考核评估体制外培育的一个新的机制，其运行必然会遇到一些问题和困难。其中，既有完善自身体系的问题，也有外部环境的问题。孤立地研究优质服务的考核评估，可能很难从根本上改善它的生长环境，确立它的体制性基础和"合法性"地位。这是我要从大背景上谈考核评估改革的原因。



　　 回顾我国人口与计划生育工作考核评估改革的发展，从确立目标管理方式到现在，大致经历了三个阶段：一是完全以降低生育率为目标的考核阶段（大概在20世纪80年代中、后期），出生率、自然增长率、人流比是最主要的指标；二是90年代初到中期，在仍以降低生育率为主要目标的同时，加入了一些反映其他工作的指标，如有关"三为主"、"三结合"的指标；三是在此基础上进一步强调一些反映工作过程和工作质量指标的阶段（大概在90年代中期以后）。



　　进入新的世纪，开始了由单一考核向综合考核评估过渡的阶段，我们必须跨越这个阶段, 否则，人口与计划生育目标管理的生命力将会衰竭，其负效应将超过原有的正效应。



　　仔细分析已经历的三个阶段，我们会发现一种现象，就是考核评估的重心在逐渐位移，即：由主要考核党政领导向考核计划生育部门移动；由宏观控制层面向微观运作层次移动。这既有喜，也有忧。喜的是，这一过程适应了我国计划生育工作由只重数量控制结果向既重结果、又重过程和方式的转变，反映了计划生育工作对以往突击式运动依存度的降低；忧的是，对党政领导的约束力，以及对人口与计划生育工作宏观导向作用下降，从而导致原有目标管理责任制度的效率递减。



　　 我们有必要对计划生育考核评估的对象作一个明确定位。包括现阶段考核评估主要解决什么问题、涉及的范围和考核评估的重点。20世纪80年代确立人口与计划生育目标管理方式所要解决的一个重要问题，是如何调动各级党委、政府和全社会的积极性，推动计划生育这一人类历史上最大规模的对自身生育行为的调节运动，考核评估的主要对象是各级党政领导。此后发现大规模的运动很难解决工作方法和工作质量方面的问题，它需要有一支专业化的管理队伍并且不断提高的管理水平。因此，对计划生育管理过程和质量的考核权重逐渐加大。随着综合治理人口问题理念的形成，目标管理又强化了对相关部门职责的考核评估。这就是综合评估的雏形。在这个框架中，各级党政领导、相关部门和计划生育专业管理队伍是考核评估的主要对象。这也就是目前许多地方所形成的"双向考核"、"三线考核"的基本模式。应该强调，从中国的实际以及人口与计划生育工作的本质属性分析，现阶段，对各级党政领导的考核评估仍然是三个考核评估对象中的主要矛盾。对这一点应该不会有什么疑问。



　　 接下来，应该进一步探讨考核评估改革的性质。任何改革都要基于某一制度是否还有正的产出，都要考虑某一制度的存在环境。倘若还有正的产出，还有其生存的必要性，那么，无论这一制度是多么不合理，它的改革也不会有实质性的推进。我想说明这一点，是因为有些同志在这项改革中有一些急躁的情绪，希望在一夜之间能形成一个全新的制度。这种想法不现实。正因为固有的考核评估制度还有一定的正产出，还有其存在的必要性，这项改革就是一种适应性、过程性的、渐进式改革，而不是制度的变更。希望一步到位，毕其功于一役，那种"休克疗法"式的改革，往往会欲速不达。我倾向于加快转变考核评估的理念，培育新的制度环境，为未来制度变更奠定基础，寻找突破口。



　　 转变考核评估理念是最重要也是最难的。我们现在讲由单一考核向综合评估过渡：强调对过程、质量和控制环境的考核评估。有些同志就提出，这是否会影响党政领导对人口问题的重视程度，你们对人口形势的估计是否过于乐观了。问题在于，党政领导对人口问题关注的兴奋点在哪里？已有兴奋点有没有必要转移？显然，多数党政领导对人口问题关注的兴奋点仍在数量控制上，这是30多年所形成的累积效应。如果讲由单一考核向综合评估过渡，强调对过程、质量和控制环境的考核评估，会削弱党政领导的重视程度，那么是不是涉及到领导固有兴奋点的问题呢？对固有兴奋点是不是要作一些引导和调整呢？这是需要认真研究的问题。如果不积极引导而是不断强化，那可能永远也摆脱不了单纯数量控制的思维模式。在人口与计划生育工作思路已经拓展的今天，转变考核评估理念，引导党政领导兴奋点朝着适应新形势、新任务的方向转移，这是考核评估工作的一项重要任务。



　　 这里确实涉及到对人口发展趋势的把握，以及人口控制的路径问题。从总体看，我国已进入稳定低生育水平阶段。虽不能排除在特定情形下，局部地区人口有可能回升的因素。但随着经济社会发展，在政策和管理体制基本稳定的情况下，应该不会出现大范围、大幅度的人口波动。我认为，降低生育率和稳定低生育水平是两种不同的事物状态。前者直接作用于生育率，后者是一种间接的控制，是通过改善外部环境，采取综合的政策措施保持生育率相对稳定的状态。人口再生产类型的不同，决定了不同的控制路径和方法，由直接作用到间接调控，殊途同归。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （二）



　　 如果上述分析符合目前人口与计划生育工作实际的话，那么，考核评估改革就有了一个基本的轮廓。总的思路是，逐步实现"两个过渡"，一是，目标管理由以单一考核为主走向考核和综合评估相结合，最终向以综合评估为主过渡；二是，考核评估方法由"一锤定音"走向年终考核与经常性调查评估相结合，进而向以经常性调查评估过渡。为此，我们要逐步建立起两个系统：一是综合考核评估系统；二是经常性的检查和监控系统。



　　 建立综合考核评估系统的基本思路是，对数量控制的效果、事业发展也就是综合控制能力、衡量生殖健康水平的重要指标、项目管理情况也就是工作水平和服务质量，以及相关的经济社会发展即人文指标加以综合考虑，形成"五位一体"的综合考核评估系统。



　　　 围绕建立这样一个系统，计财司已经或正在做几项工作：一是，精简现有计划生育统计报表，取消《全国计划生育系统统计报表》中的"死亡人数"、"女性初婚人数"2项指标和半年统计报表，减轻基层特别是乡村两级的统计负担；二是，对计划生育/生殖健康指标体系进行充实调整，为县以上计划生育部门考核评估计划生育工作提供一套参考指标，加强对管理水平和服务质量的引导；三是，研究建立联合国第五周期项目的管理信息系统及数据结构框架；四是，着手建立人口与计划生育事业统计体系，依托MIS构建一个"人、财、物三流合一"的管理统计平台。为了加强考核评估对事业发展水平即人口控制能力的引导，国家计生委将在明年组织全国范围的对《"十五"人口与计划生育事业发展规划》执行情况的中期评估，这项评估的试点工作即将在河南、湖南、山东、陕西、江苏、四川等省进行。明年，要加大对项目管理的研究和推动力度，引导基层计划生育工作朝着经常化、制度化的方向发展。



　　 在这里，我想特别强调重视事业发展即自身控制能力建设的十分必要性和紧迫性。过去几十年，我们通过强有力的人口政策、人口计划、行政干预和外部人力物力资源的调动，实现了降低生育率的目标，这一过程，实际上是一次全民性的运动，是计划经济条件下，人口领域对社会资源的一次空前的整合。在市场经济条件下，社会资源逐步归属于各市场主体，政府的职能倾向更加明确，在这种情形下，人口与计划生育工作要实现过去那种大规模社会资源的整合已经不可能，或者说，受到了很大局限。稳定低生育水平在很大程度上将取决于相关社会经济政策的配套整合和计划生育部门控制能力的增强，取决于事业的发展。就像人的成长经历一样，婴幼儿学走路时需要大人牵着走，当孩子长大成人后，就应该让他自己走路，不再需要大人牵着走了。



　　 现在，很多地方已感到了事业发展滞后、内动力不足的压力和困扰。这里提供三组数字来说明这个问题：①1999年至2001年，全国计划生育各项经费年均支出总额是138.59 亿元，其中，各级财政支出79.32亿，占总支出的57%，社会抚养费和计划生育乡统筹费支出59.67亿，占43%，还不包括老百姓掏的约8个亿的节育手术费用。政府投入和群众支出基本上是一半对一半。②1999年至2001年，全国计划生育手术减免费支出是12.05亿，其中财政支出不到6亿，而实际需求是40个亿，缺口34亿。③2001年全国农村地区应享受独生子女父母奖励费的家庭有3000万，按每户每月10元的标准计算，政府需投入奖励费36亿，真正落实的不到10%。这足以说明，作为完全意义上的人口与计划生育事业，政府的投入缺口是多么大。随着《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费管理办法》的颁布实施，以及农村税费改革的推行，全国范围内都出现了计划生育的政策性、法定性支出大幅度增加、预算外收入大幅度减少的局面。没有政府投入的大幅度增长，我们凭什么开展计划生育宣传教育，凭什么为群众提供优质服务，凭什么兑现保障育龄群众合法权益的承诺？



　　 因此，我们把考核评估改革的重要目标，定位在引导相关社会经济政策的配套整合和促进政府投入、增强事业发展后劲即自身控制能力上，这是考核评估工作在宏观上发挥引导职能的两个重要方面，是时代赋予的新的使命。



　　 关于建立经常性的检查和监控系统，大致的思路是：首先依托MIS建立一批计划生育统计监测网点，通过对点上数据的汇总和综合分析，把握全国人口发展的基本态势；把专项调查、典型调查作为考核评估的重要内容加以推动；依托因特网、中国人口网和MIS，建立群众监督和举报机制；在建设和完善MIS的同时，逐步对人口统计、考核评估、计划生育管理服务方式的变革。这需要一个过程。



　　 计划经济好不好？从理性上看是好的。为什么行不通？一是不符合"经济人"假设，人们的积极性不高；二是国家根本无法准确掌握市场信息。信息时代的到来，为人们使用网络尝试某种程度的新型计划经济开辟了道路。我相信，随着人口信息系统的建立完善，将极大提高人口统计的准确性，增强统计内容的丰富性，极大地改善我们的管理和服务，从而实现现代意义上的人口宏观调控和人口计划管理。



　　 我们认为，考核评估机制的改革不能孤立地进行。必须把它与规划统计、项目管理、MIS建设放在一个大系统中加以考虑，整体推进。改革以往的考核评估机制，完善目标管理，首先要考虑如何分流，把本不该放在一个筐里的东西分门别类，区别不同对象，确定不同的考核评估指标，明确各自的职责定位，这样才能保证考核评估的公平有效。然后是如何实现系统整合，在综合分析各种指标数据的基础上，对一个地区的工作作出客观的评价。这都离不开精简统计报表、减少考核次数、推动项目管理和MIS建设。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）



　　 关于优质服务考核评估与整个考核评估机制改革的关系。按照建"五位一体"综合考核评估系统的框架思路，优质服务的考核评估属于项目管理范畴。它与综合考核评估系统的关系是整体与局部、大系统与子系统的关系，是先与后的关系。



　　 我们认为，依托社区、企业、计划生育服务机构、计划生育协会和其他群众组织，以项目为载体，寓管理、服务于项目之中，促进人口目标和方案的实现，是新形势下人口与计划生育工作的制度创新，是计划生育工作摆脱突击模式、减低人为因素的影响，保持持续稳定发展的必然选择。探索和建立一套科学、规范的考核评估方式，对于优质服务项目的顺利开展，具有重要意义，对于整个考核评估机制改革是一种尝试，代表了一种发展方向。



　　 近年来，我国人口与计划生育工作的综合改革在四个方面有新的突破：一是计划生育的村（居）民自治；二是计划生育干部队伍的公开选拔和优胜劣汰；三是对建立计划生育利益导向机制，特别是有利于计划生育的社会保障制度的探索；四是引入了项目管理的理念和思路。这是一个好的迹象。优质服务项目的运行，起了推波助澜的作用。我们希望通过学习借鉴国外先进经验，完善优质服务的考核评估体系，使优质服务规范化、制度化，进而带动整个综合考核评估机制的改革特别是项目管理的改革，促进计划生育方方面面的工作和事业发展。



　　 国家计生委已经明确提出开展创建计划生育优质服务县的目标和思路，并决定把联合国第五周期项目与优质服务县的创建工作相结合，这必然加快优质服务项目推进的步伐。我们正在建立的五周期项目管理信息系统及数据结构框架，将支撑各项目县（市）的管理与考核评估，并使之逐步扩展到全国所有的地区。我希望各项目县的同志利用这个机会，认真学习和研究项目管理和考核评估的具体方法，结合实际总结创造新的经验。



　　 优质服务作为一种新的理念、新的运行机制，一定会给我国人口与计划生育事业勃勃生机，我相信，我们的前景一定会更加美好！



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 谢谢大家！