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中华人民共和国检察官法释义 第二部分 释义 第二章 人口发展规划的制定与实施
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本章共8条，规定了人口发展规划的制定与实施。人口发展规划的制定主体是国务院和县级以上地方各级人民政府。人口发展规划要纳入国民经济和社会发展计划。人口发展规划的实施主体非常广泛，包括：地方各级人民政府，村（居）民委员会，机关、部队、社会团体、企业事业组织，学校，教科文卫、民政、新闻出版等部门，等等。这体现了我国人口与计划生育工作的综合治理原则。人口发展规划的实施是一项系统工程，涉及家家户户和方方面面，这就需要动员各种社会力量，形成合力，协调一致，共同做好人口与计划生育工作。 第九条 国务院编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。 县级以上地方各级人民政府根据全国人口发展规划以及上一级人民政府人口发展规划，结合当地实际情况编制本行政区域的人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。 【释义】 本条是关于政府制定人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划的规定。 一、 关于政府人口控制 各国政府因各自国内存在的人口问题不同，对人口规模和人口增长速度所持的观点也截然不同，一些国家鼓励人口增殖，另一些国家鼓励人口控制。鼓励人口控制的国家又有两种模式：一种是通过家庭计划生育计划控制人口，一种是通过政府计划生育控制人口。我国采取的是政府计划生育控制人口的模式，国务院编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。其理由是： （一）由我国的基本国情所决定 人口多，底子薄，耕地少，人均资源相对不足，经济社会发展不平衡，这是我国的基本国情。 我国的人口压力大。由于人口基数大，尽管实行计划生育，每年新出生人数仍在2100万左右；净增人数1300万左右，相当于瑞典和挪威两个国家的人口总和。这样的增长趋势还将持续一个相当长的时期。同时，我国人口分布不平衡，94%的人口聚居在占全国总面积43%的东南部，乡村人口占总人口的近70%，城市化水平较低。 （二）国家利益优先是政府人口控制的基本原则 政府行为是对国家利益最大化的追求，而国家利益最大化不是个人利益最大化的简单相加。虽然个人利益也是国家利益的基础，但是在特殊情况下，在个人利益与国家利益发生冲突的时候，国家代表的是整体利益。人口问题之所以是公共利益与个人利益矛盾的焦点，主要表现在个体生育行为与社会生育目标不一致。为了达到在人口运行中社会利益最大化的原则，需要政府控制个人生育行为，实现人口集体控制的目标。 （三）生育行为的外部性是政府人口控制的微观基础 外部性是指个人行为对他人福利的影响。个人基于利己的原因过度生育，造成人口过剩，导致资源匮乏、劳动力供求失衡、社会成员整体生活水平增长缓慢等不利情况，从而减少了他人的福利，构成负外部性。个人生育成本与社会成本背离，个体生育者将一部分个人生育成本以社会成本的形式，转嫁给其他家庭和社会。 在经济学领域，外部性是政府对经济活动进行干预的主要原因。在市场、道德等杠杆作用“失灵”的时候，政府用控制的方式达到个人利益与公共利益的平衡。在人口问题上也是同样的道理。 西方国家没有实行政府人口控制的原因是：1.人口适度，人口基数小；2.生育行为的负外部性表现不明显，人口与经济发展、资源、环境等的矛盾并不尖锐；3.市场、道德等杠杆作用并未“失灵”； 4.有些国家人口负增长，通过政府控制的手段达不到能拉动人口增长的目的。 我国有其特殊性，应选择有利于自身发展的人口控制模式。江泽民同志曾指出，在社会主义市场经济条件下，人口控制也应当由市场调节的观点是一种误解。实行计划生育，是由我国的基本国情和社会主义现代化建设的需要决定的。在建立社会主义市场经济体制的条件下，控制人口增长属于政府调控的职能。企图依靠市场调节来控制人口增长，是无法实现我国的人口计划的。 二、关于人口发展规划 人口是人类社会存在和发展的前提，对社会发展起着促进或延缓的作用。人口是社会生活的基本前提和出发点，是社会物质生活条件的必要因素；人口的发展变化和经济的发展变化是相互依存、相互制约的。如果人口发展目标与经济发展相协调，就能促进和加快经济的发展，如果人口发展与经济发展比例失调，就会延缓经济的发展。因此，人口与发展问题密切相关，控制人口增长有利于经济和社会的发展，只有经济和社会发展了，才能提高人们的生活水平。必须坚持人口与发展综合决策，制定符合国情的人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展的总体规划之中，采取有效措施，确保人口计划的实现。 把人口发展规划纳入整个国民经济和社会发展战略之中，实现一体化的发展战略，是从20年代以来发展中国家在人口控制过程中形成的。这一理论主要包括：1.人口控制与经济、社会发展的一体化。要解决人口增长过快的问题，必须在实行计划生育和大力发展经济的同时，努力提高医疗保健水平，发展社会福利事业，建立以养老保险为主要内容的社会保障体系，解除人们的各种后顾之忧。2.人口分布、迁移、流动与社会经济发展一体化。发展中国家的经济以及社会福利、教育等方面的发展过分地集中在城市。解决此类问题的根本出路，不仅在于控制农村人口向城市涌入，更在于调整经济发展战略、重视农村的发展、推动农村工业化和城镇化。3.人口老龄化与经济、社会发展的一体化。“白发浪潮”即将到来，必需建立起较完善的社会养老保险制度，以平衡生存与发展之间的矛盾。4.人口素质与经济、社会发展一体化。必须大力发展落后地区的文化教育事业，提高人口素质，为经济发展提供良好的劳动力。 我国自20世纪70年代起开始制定全国人口发展规划，并将人口发展规划纳入国民经济与社会发展总体规划之中。按照本法规定，人口发展规划由国务院编制，纳入国民经济和社会发展规划。人口发展规划的分类，按规划的期限，可以分为年度计划、五年计划和远景（长期）规划；按规划的区域范围，分为基层人口发展规划、地区人口发展规划和全国人口发展规划。地方的人口发展规划，由县级以上地方各级人民政府编制，并纳入国民经济和社会发展计划。近三十年计划生育工作的实践证明，通过制定人口发展规划，调节人口与经济、社会、环境的关系，是我国人口与计划生育工作的一个重要的调控手段。人口发展规划是由各级计划生育部门共同编制的。国家人口计划由国家计划生育委员会编制，经国家计委综合平衡后，报国务院、全国人民代表大会批准下达。省、地、县三级人口计划由各级计划委员会和计划生育委员会共同编制，报同级人民政府批准下达。 今后十年我国人口与计划生育工作的目标是：到2010年末，全国人口总数(不含香港、澳门特别行政区和台湾省)控制在14亿以内，年均人口出生率不超过15‰。出生人口素质明显提高；出生婴儿性别比趋向正常；育龄群众享有基本的生殖保健服务，普遍开展避孕节育措施的“知情选择”；初步形成新的婚育观念和生育文化；逐步建立调控有力、管理有效、政策法规完备的计划生育保障体系和工作机制。 第十条 县级以上各级人民政府根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。 县级以上各级人民政府计划生育行政部门负责实施人口与计划生育实施方案的日常工作。 乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。 【释义】 本条是关于各级政府制定、实施计划生育实施方案的规定。 我国宪法规定，地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的计划生育工作。 管理本行政区域内的计划生育工作包括两方面的内容：一是制定人口与计划生育实施方案；二是组织人口与计划生育实施方案的实施。其中县级以上地方各级人民政府制定实施方案并组织实施；乡、民族乡、镇的人民政府和城市街道办事处不能制定实施方案，只能贯彻落实实施方案。 人口与计划生育实施方案是指为保证人口与计划生育法律法规和人口发展规划在本行政区域内得到全面贯彻实施而依据人口发展规划制定的工作计划、目标、任务、措施、要求和方法的总称。制定人口与计划生育实施方案是落实人口与计划生育法律法规和人口发展规划的必要条件。人口与计划生育实施方案一般包括以下几个方面的内容：1.指导思想；2.实施主体；3.一定时期内的工作任务与奋斗目标；4.人口发展规划的具体落实办法；5.落实实施方案的具体保障措施；6.实施方案的具体运作形式等等。 人口与计划生育方案的实施与教育的普及、妇女地位的提高、医疗卫生条件的改善、妇幼保健水平的提高、社会福利和社会保障体系的健全和完善以及帮助贫困地区摆脱贫困等密切相关。计划生育方案是人口方案的重要组成部分，计划生育方案的成功对于促进人们婚育观念的转变、普及妇幼保健、优生优育和避孕节育知识，实现生育率下降起着重要的作用。 各级政府及领导人应有力支持和参与计划生育工作，建立一套切实可行的机制，贯彻落实人口与计划生育实施方案：各级政府主要领导人定期召开计划生育工作会议，部署工作；各级政府把人口计划纳入本地区的国民经济和社会发展的总体规划，把计划生育工作列入重要议事日程，确保人口计划的实施；各级政府建立以计划生育委员会为主的、各部门齐抓共管的计划生育管理体制，并建立实施计划生育方案的多种服务机构，包括宣传教育、技术服务、药具供应、科学研究和信息传播等；加强对各级干部、职工的培训，使他们增强人口意识和人均观念。要求干部带头实行计划生育；政府逐年增加对计划生育的资金投入。 《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》指出，党和政府的领导是做好人口与计划生育工作的根本保证。各级党委和政府要把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置，坚持党政一把手亲自抓、负总责。切实做到责任到位，措施到位，投入到位。要充分发挥国家计生委兼职委员及其单位和各省、自治区、直辖市人口与计划生育领导小组的作用。中央每年召开一次人口工作座谈会，把人口与计划生育工作纳入中央重大事项的督察范围，不定期地对各省、自治区、直辖市进行专题调查和重点检查。各省、自治区、直辖市党委和政府每年要将本地区人口与计划生育工作情况向中央作专题报告。 第十一条 人口与计划生育实施方案应当规定控制人口数量，加强母婴保健，提高人口素质的措施。 【释义】 本条是关于人口与计划生育实施方案应当规定三个方面措施的规定。 人口与计划生育实施方案应当规定的三个方面的措施： 一、 关于控制人口数量 目前我国人口与发展面临的紧迫问题包括：庞大的人口增长量仍然制约着社会经济的发展和人民生活水平的进一步提高；人口过快增长给自然资源和生态环境带来沉重的压力；人口老龄化使老年人口的社会抚养问题日益突出；贫困地区人口与发展面临严重挑战等等。控制人口数量就是要解决以上问题。我国控制人口数量主要是通过计划生育。 二、关于加强母婴保健 母亲与婴儿的健康状况不仅反映其本身的健康问题，还反映社会人群的整体健康水平，反映整个国家的政治、经济、文化的整体水平。母婴保健直接关系到社会的稳定、家庭的稳定、儿童的生存与发展，因此具有特别重要的意义。 我国宪法规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。” 1988年通过了《女职工劳动保护规定》, 1992年通过了《妇女权益保障法》, 1994年通过了《母婴保健法》, 2001年颁布了《母婴保健法实施细则》。 根据《母婴保健法》的规定，国家发展母婴保健事业，提供必要条件和物质帮助，使母亲和婴儿获得医疗保健服务。各级人民政府领导母婴保健工作。母婴保健事业应当纳入国民经济和社会发展计划。国务院卫生行政部门主管全国母婴保健工作，根据不同地区情况提出分级分类指导原则，并对全国母婴保健工作实施监督。 母婴保健分为以下两个阶段： 1.婚前保健。医疗保健机构应当为公民提供婚前保健服务。婚前保健服务包括下列内容： (1）婚前卫生指导：关于性卫生知识、生育知识和遗传病知识的教育； (2）婚前卫生咨询：对有关婚配、生育保健等问题提供医学意见； (3）婚前医学检查：对准备结婚的男女双方可能患影响结婚和生育的疾病进行医学检查。 婚前医学检查包括： (1）严重遗传性疾病； (2）指定传染病； (3）有关精神病。 2.孕产期保健。医疗保健机构应当为育龄妇女和孕产期保健服务。孕产期保健服务包括以下内容： (1）母婴保健指导：对孕育健康后代以及严重遗传性疾病和碘缺乏病等地方病的发病原因、治疗和预防方法提供医学意见； (2）孕妇、产妇保健：为孕妇、产妇提供卫生、营养、心理等方面的咨询和指导以及产前定期检查等医疗保健范围； (3）胎儿保健：为胎儿生长发育进行监护，提供咨询和医学指导； (4）新生儿保健：为新生儿生长发育、哺乳和护理提供医疗保健服务。 根据《女职工劳动保护规定》的规定，女职工在怀孕期间，所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动，不得在正常劳动日外延长劳动时间。怀孕7个月以上（含7个月）的女职工，一般不得安排其从事夜班劳动，在劳动时间内应当安排一定的休息时间。怀孕的女职工，在劳动时间内进行产前检查，应当算作劳动时间。并给予女职工充裕的产假和产前假。女职工在哺乳期内，所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动，不得延长其劳动时间，一般不得安排其从事夜班劳动。 经过多年的努力，目前我国孕产妇死亡率、婴儿死亡率已从1995年的5.62和33.2‰下降到2000年的5.3和32.6‰。母婴保健工作和母婴健康水平有了很大提高。 三、关于提高人口素质 人口素质，即人口总体的各种特质，通常指人认识社会和改造社会的能力和条件。它包括出生人口素质和出生后人口素质。反映人口质量的指标很多，如人口平均身高和体重、平均寿命、儿童智力水平、人口文化教育程度、熟练劳动者的比重等。影响人口质量的因素可概括分为自然因素和社会因素。自然因素包括个体遗传、自然条件、生态环境、气候、地域等。社会因素包括政治因素、经济因素、思想因素、文化因素、道德因素、宗教因素等；与自然因素相比，社会因素是影响人口质量的决定因素。人口质量与经济发展既相互促进，又相互制约。当人口质量与生产力发展相适应时，可以加速生产力的发展；反之，就会延缓生产力的发展。人口质量和人口数量相互关联、相互制约。在中国目前的经济发展水平下，控制好人口数量，有利于节约出更多的资金用于提高人口质量，而提高人口质量又有利于人们增强控制人口过快增长的自觉性。 （一）关于出生人口素质 1.出生人口素质的现状和影响出生人口素质的原因。我国出生人口素质工作面临不少问题和新的挑战。先天残疾儿童的实际总数每年可高达80-120万，约占每年出生人口总数的4%-6%。每年约有150-200万新生儿发生窒息，其中约有15-20万例死亡；存活者中约有20-30万例出现脑瘫、癫痫和智力低下等。在边远、贫困地区，孕产妇死亡率和新生儿死亡率居高不下，一些地方比全国平均水平高出几倍。 影响出生人口素质的因素主要有：一是遗传因素，主要指近亲结婚；二是环境因素；三是接产技术不高造成的损伤；四是吸毒、性病、艾滋病的危害，等等。 2.提高出生人口素质的对策。提高出生人口素质，首先要统一认识，要把控制人口数量和提高出生人口素质放在同样重要的位置，统一规划，统一落实；其次要大力开展宣传教育，普及提高出生人口素质的科学知识；第三要积极研究、开发和推广提高出生人口素质的现代科学技术与方法，积极采取措施，加强优生指导，减少出生缺陷的发生；第四要动员计划生育、卫生、民政、教育等部门和社会各界综合治理、齐抓共管；第五要建立和健全有关立法，要把提高人口素质，特别是提高出生人口素质作为立法的一项重要内容。 3.关于人口逆淘汰问题。在立法论证中，曾有一些同志提出建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。我们认为，这种意见理由不充分，一是，国家在制定生育政策时，充分考虑到由于广大农村生产力发展水平较低，医疗卫生条件较差，社会保障制度不健全，群众还存在一定的生育风险，农民实行计划生育后的很多实际困难还得不到解决的现状。为了照顾农民的实际困难制定的农业人口的生育政策略宽于城镇居民同时，为有利于少数民族的繁荣和发展，制定了宽于汉族的少数民族生育政策。中央已多次重申，现行的生育政策不变。二是，不论是城市还是农村的孩子，从总体上看，其先天素质并没有明显差异；随着经济的发展、社会的进步、教育的普及、卫生条件的改善、农村人口向城市流动等，对后天素质的影响因素也在不断改变，经济、文化的差异会越来越小。所谓出生人口素质逆淘汰问题，至今尚无全国性的调查数据支持这种提法。三是，人口素质逆淘汰容易被种族主义所利用。法西斯德国就曾将民族分为优等民族和劣等民族。 （二）关于出生后人口素质 出生后指的是人的成长阶段，包括婴幼儿、学前儿童、学龄儿童、青少年、成年人。出生后人口素质的提高主要依赖于后天教育。 后天教育包括：1.智力早期开发。美国心理学家布卢姆经长期研究得出结论：5岁左右是人一生中智力发展最迅速的时期。各国也都主张大力发展婴幼儿教育、学前教育，更早地开发人的智力，以收到事半功倍的成效。2.扫除文盲。一般现代化水平的国家，文盲及半文盲率很低，反之，现代化水平低的家，文盲和半文盲大量存在。因此，国际组织将识字率低于20%视为最不发达的标志之一。旧中国文盲率高达80%以上，建国后锐减，成绩巨大。但是，文盲和半文盲的绝对人数仍相当大，因此，降低文盲率，减少以至消灭文盲和半文盲，在中国仍是一项艰巨的任务。3.普及义务教育。普及义务教育是优育政策的重要内涵之一。优育政策实行有力的发达国家，向来注重义务教育的普及和提高，如美国、日本、俄罗斯已经普及中等教育。我国实行9年制义务教育。4.发展职业教育。5.发展高等教育。 第十二条 村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。 机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位的计划生育工作。 【释义】 本条是关于自治组织和机关、部队、社会团体、企业事业组织在落实人口与计划生育实施方案中的协助义务和单位职责的规定。 一、关于村民委员会、居民委员会的计划生育工作 村民委员会、居民委员会不是一级政府，它们是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》都规定了有关村民委员会、居民委员会协助人民政府作好计划生育工作的内容。 乡村、城市居民组织日常工作的机构是村（居）民委员会，村民委员会的设立、撤销、范围调整，经村民会议讨论同意后，报县级政府批准；居民委员会的设立、撤销、范围调整，由不设区的市、市辖区的政府决定。村（居）民委员会向村（居）民会议负责并报告工作，村（居）民会议由18周岁以上的村（居）民组成。村（居）民委员会根据需要可以设立有关计划生育的委员会，专门落实人口与计划生育实施方案，做好计划生育工作。 计划生育工作的重点在农村，难点也在农村。一是我国人口的城乡构成尚不够合理。我国城市人口比重相对较低，根据国家统计局的数据，1999年我国城镇人口比重为30.9%，乡村人口比重为69.1%。二是农村受传统观念的影响较深，如“早生贵子”、“重男轻女”等。三是由于生产力发展水平较低，农民在实行计划生育过程中的一些实际困难没有得到很好解决，农民仍有后顾之忧，难免存在“养儿防老”的思想。要想作好农村计划生育工作，其关键是充分发挥村民委员会的作用，充分调动农民的积极性，把计划生育纳入村务公开的重要内容，实行民主管理和民主监督，协助政府实现“三结合”，即把农村计划生育工作与发展经济相结合、与帮助农民勤劳致富奔小康相结合、与建设文明幸福家庭相结合。 二、机关、部队、社会团体、企业事业组织的计划生育工作 随着我国改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，我国城市计划生育工作面临许多新情况、新问题：一是社会人口流动性加剧，社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱，大量“单位人”成为“社会人”，农村人口迅速涌入城市；二是随着政府机构改革和企业转换经营机制，逐渐由原来的“大政府小社会、企业办社会”向“小政府大社会”转变，许多社会职能、服务职能从政府和企业中剥离出来；三是企业改革过程中，一些职工下岗，失业人口增加；四是城市建设和户籍制度改革带来的人户分离现象增多。这些都使原有的以户籍管理、单位管理、条条管理为主的管理模式难以适应。解决这些问题的关键在于建立和完善城市人口与计划生育工作的管理体制，即“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”，推行包括国有企业、三资企业、私人企业的法人代表计划生育责任制，贯彻《流动人口计划生育工作管理办法》，做好计划生育宣传教育等工作。 第十三条 计划生育、教育、科技、文化、卫生、民政、新闻出版、广播电视等部门应当组织开展人口与计划生育宣传教育。 大众传媒负有开展人口与计划生育的社会公益性宣传的义务。 学校应当在学生中，以符合受教育者特征的适当方式，有计划地开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。 【释义】 本条是关于人口与计划生育宣传教育的规定。 一、关于人口与计划生育宣传 江泽民同志指出，实行计划生育是婚姻、家庭、生育领域移风易俗的思想革命，是新时期的一项艰苦、细致的群众工作。应使广大干部群众懂得，按照国家政策的要求实行计划生育是每个公民应尽的义务，也是对国家和社会所作的一种奉献。这是人口与计划生育宣传的指导思想。 计划生育宣传工作的整体思路是：1.树立大力宣传的观念。计划生育宣传工作要融于经济建设之中。凡是有利于控制人口数量、提高人口素质，有利于转变群众婚育观念、建设文明幸福家庭的活动，都要积极主动参与。2.宣传的重心放在基层、放在乡村。加强基层宣传队伍建设，发挥利用身边人、身边事进行引导、宣传的作用。3.计划生育宣传首先要解放思想、更新观念，内容重在移风易俗。4.树立宣传与服务相结合的观点，为群众进行生产、生活、生育相结合服务。 《中共中央 国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出：宣传、教育、科技、文化等部门应更密切配合，利用各种传媒，采用多种方式，大力开展人口与计划生育基础知识的公益性宣传，在全社会形成有利于计划生育的良好氛围。深入开展“婚育新风进万家”和文化、科技、卫生“三下乡”活动，大力宣传和普及避孕节育、优生优育、生殖保健的科学知识，引导广大群众树立晚婚晚育、少生优生、生男生女都一样等科学、文明、进步的婚育观，努力建设社会主义新型生育文化。各级党校、行政干部学校、团校等要重视人口与计划生育教育工作，中等以上学校普遍开设人口及青春期、性保健讲座或课程。 具体开展的宣传活动有：“婚育新风进万家”、“三下乡”、“全国计划生育宣传月”、 “世界人口日”、“中国人口好新闻评选”、 “‘我说计划生育’征文”、“中国人口文化奖评选”，等等。其中“婚育新风进万家”活动，是国家计生委从1998年起推出的计划生育活动，它提倡晚婚晚育、少生优生、男女平等、计划生育丈夫有责等科学、文明、进步的婚育观。 随着计划生育宣传活动的展开，各地涌现出了一批优秀的宣传口号，如“计划生育，人人有责”、“家事国事天下事，计划生育是大事”、“计划生育功在当代，利在后代”、 “计划生育，丈夫有责”、“女儿也是传后人”、“少生快富，小康之路”，等等。 通过计划生育宣传，计划生育在我国人民群众中间由陌生变为深入人心，为我国的计划生育工作奠定了很好的基础。 二、关于人口与计划生育教育 按照人的不同发育时期，可以将人的成长划分为不同的阶段：婴幼儿期、儿童期、青春期、成年期。其中学校教育跨了儿童期、青春期、成年期三个时期，其中的青春期更是贯穿了学生在校的大部分期间。青春期是指从儿童向成人过渡的阶段。世界卫生组织将青春期的年龄范围规定为10-20岁。一般说来，在我国，女孩青春期从11、12岁开始，到19、20岁结束，男孩则要迟两年左右。青春期是人的一生中变化最大的时期，是人体性发育的关键时期。因此，在学校中开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育非常重要。 计划生育法（草案）曾经将本条第三款表述为，学校应当在小学高年级以上的学生中，开展生理卫生教育、青春期教育或者性健康教育。后来将“小学高年级以上”几个字删去，主要是考虑到：1.生理卫生教育应贯穿学校教育的始终，不应以“小学高年级以上”为限；2.青春期很难划定具体的界限。总的来说，西方人比东方人早，女孩比男孩早，由于个体的差异，同一类型的人群当中又有所不同。因此，并不能以“小学高年级以上”来作为划分青春期的标准线。 第十四条 流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。 【释义】 本条是关于流动人口计划生育工作管理原则的规定。 所谓流动人口，是指现居住地不是户籍所在地，异地从事务工、经商等活动的人口。 我国自实行改革开放以来，社会经济状况发生了巨大的变化，其突出的表现之一是流动人口现象的出现和流动人口数量的增加。由于因户口变动而引起的永久性迁移一直在政府部门的有效调控下平稳发展，而流动人口却随着城市改革开放的逐步深入和市场经济的发展而快速增长，其增长的速度之快、数量之巨大，远远超过了政府部门的预料。例如，80年代初期，全国每年平均流动人口数量约二千万，而90年代中期每年平均流动人口数量已超过一个亿。流动人口的迅速增加是改革开放、社会发展的必然产物，是经济转型过程中的一种不可阻挡的趋势。流动人口的大量增加促进了社会经济的发展、人们婚育观念的变化和人口素质的提高，但同时也冲击着现在以户籍管理为基础的计划生育管理机制。 我国目前的户籍管理制度是依据《中华人民共和国户口登记条例》而建立起来的，该条例自颁布至今已实施了四十多年。可以说，现存的户籍管理制度是计划经济体制的产物，其主要功能是通过农村户口与城市户口“二元结构”的户籍制度将有限的财力、物力资源向城市倾斜，以扶持国家工业化建设。客观地讲，严格控制城镇人口增长的“二元结构”户籍制度是与当时的社会经济状况相适应的，对于保证计划经济顺利实施起到了积极的作用。然而，随着20世纪70年代末我国经济体制改革的实施，原有户籍制度的弊端开始日益突出，如地区间劳动力不能合理流动、城乡人力与物质资源配置失调等。为了适应社会主义市场经济发展的需要，政府部门在80年代中期和90年代初期先后出台了一些相应的管理条例，以便解决现有户籍制度所带来的种种问题。不过，从根本上讲，旧的户籍制度的基本内容和管理方式并没有发生根本性的改变，因而远远不能适应社会主义市场经济发展的需要，与现行经济体制改革不协调，甚至在某些方面已经阻碍了市场经济的发展，因而迫切需要对实施了近五十年的户籍制度进行改革。 我国的计划生育管理体制是以户籍管理为基础的，这种管理体制在目前流动人口大量增加的情况下已经越来越不适应新的形势发展的需要，产生了不少问题：第一，由于各地区在计划生育管理的内容、手段、目标方面有着一定的差异，造成了流入地和流出地在婚育证明或计划生育证明发证等管理方面存在着缺乏统一管理的问题，不少流动育龄人口没有持原户口所在地的计划生育证明，如据北京市1998年的统计，外地流入到北京的育龄妇女仅有不到18%的人在流出前在当地办了计划生育证明，这样使得流入地的计划生育管理人员难以掌握这些育龄妇女的婚育状况，不能有针对性地开展工作，因而可能形成计划外生育的失控局面；第二，由于流入地和流出地隶属两个不同的行政辖区，难以建立起有效的两地经常性联系制度，流出地为了了解育龄流出人口的避孕节育情况，往往要求育龄流动妇女回原籍接受避孕节育情况检查，有时一年中要回去若干次，使得当事人要花费大量时间用于往返奔波，加重了当事人的经济负担，也影响了其在现居住地的劳动就业，有些育龄妇女因为要经常回去接受检查，耽误工作，而被用工单位辞退；第三，由于人户分离现象突出，不少地区对流出人员无法管理，而流入地通常把人口与计划生育工作的重点放在对本辖区户籍人口的管理上，因为考核计划生育工作好坏的标准仍然是以本地区户籍人口为主，再加上经费紧张，工作人员不足，流入地也不愿意对流动人口的计划生育进行管理，因而基层工作难度加大，许多管理措施无法到位，计划生育管理的力度有所削弱；第四，流动人口在计划生育方面的权利难以得到保障，有时无法得到同常住人口同样的避孕节育、生殖保健、优生优育的宣传和服务；已婚育龄流动人口中独生子女的父母的奖励不能得到落实，节育手术费有时无处报销。 为了有效解决上述问题，加强对流动人口计划生育的管理，维护流动人口的合法权益，必须要打破过去那种单纯依靠户籍进行管理的模式，建立一种新的计划生育管理机制，以充分发挥现居住地和户籍地两方面的积极性，防止计划生育工作中在流动人口的管理上出现漏洞。这种新的管理机制，就是本条所规定的由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。这一规定，包含两层意见： 一是由流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理。这是一种双向管理的体制，既不是过去的单纯由户籍地管理，也不是单纯由现居住地管理，而是由户籍地，即流出地与现居住地，即流入地两家共同管理，形成双向管理机制，调动两方面的积极性，互相配合，相互沟通，形成合力，共同做好流动人口的计划生育工作。育龄流动人口的户籍所在地负责为外出育龄妇女进行有关携带婚育证明、自觉遵守计划生育管理方面的宣传教育；现居住地对持有婚育证明的育龄妇女提供避孕节育服务，作好计划生育的宣传教育工作，对未持婚育证明者，督促其及时补办，对计划外怀孕的人员动员采取补救措施。现居住地负责定期组织对流动育龄人口进行查孕、检环及查病的检查，并将情况向其户籍所在地通报，户籍所在地在了解了情况后，不得再要求当事人回去接受避孕节育情况检查。同时，对无用工单位的已婚育龄流动人口的节育手术费和独生子女父母奖励费由户籍所在地负担。 二是在流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理的基础上，以现居住地管理为主。流动人口现居住地的地方人民政府负责对流动人口计划生育工作的日常管理，并将流动人口计划生育工作纳入当地计划生育管理。公安、工商、劳动、卫生等各相关部门在现居住地管理中各负其责，形成合力，促进人口与计划生育综合管理。 实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主的管理体制，是有积极意义的：首先，有利于增强各级领导及广大计划生育干部的责任感和积极性，打破长期以来以户籍地管理为主的旧的管理观念，形成新的大人口观念和一盘棋思想；其次，通过流动人口的流入地与流出地建立起有效的联系制度，可以堵塞管理上的漏洞，切实加强对流动人口计划生育的管理；第三，可以更好地保障流动人口的合法权益，使他们不仅可以免除往返奔波之苦，减轻经济负担，而且可以享受与当地户籍人口同样的生殖保健、避孕节育服务。 实行以流动人口的户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主的管理体制，要注意做好如下工作： 一是各级领导要统一领导和协调以现居住地为主的人口与计划生育管理，计划生育、公安、工商、劳动、卫生等有关部门齐抓共管，实行综合治理。 二是要对实际居住在辖区内的所有育龄人员，包括外地流入人员，实行同宣传、同管理、同服务。 三是流动人口的现居住地和其户口所在地要建立起有关计划生育管理的联系制度，及时通报有关信息，互相配合，共同做好管理工作。 四是明确计划生育工作实行以现居住地为主考核。在计划生育目标管理考核内容中，要把现居住地管理作为考核重点，并且以各项宣传、服务和管理工作都要以现居住地管理为主的要求来进行贯彻部署。 第十五条 国家根据国民经济和社会发展状况逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平。各级人民政府应当保障人口与计划生育工作必要的经费。 各级人民政府应当对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作给予重点扶持。 国家鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育工作提供捐助。 任何单位和个人不得截留、克扣、挪用人口与计划生育工作费用。 【释义】 本条是关于人口与计划生育经费投入和保障的规定。 一、关于政府经费保障 人口与计划生育工作是一项具有显著社会效益的公益性事业，对人口与计划生育工作的投入属于国家经济社会发展的基础性投入。根据国家现行的财政预算管理体制以及计划生育部门的实际情况，目前的计划生育经费投入主要由三部分组成：1.计划生育事业费。计划生育事业费是由国家财政拨款的，占全部经费的40%-50%，并逐年有所增加。2.计划生育统筹款。国发（1990) 12号文件规定：“农民除按税法向国家缴纳税金外，向乡村集体上交提留和统筹费（乡统筹，村提留）。 ” “以乡为单位，人均集体提留和统筹费一般应控制在上一年农民人均纯收入的5%以内。”乡统筹款可以用于计划生育。这部分费用由农民负担。3.社会抚养费。1982年国家计生委和财政部制定了《关于加强超生子女费管理的暂行规定》, 1991年以后，“超生子女费”改称“计划外生育费”, 2000年中央将“计划外生育费”改为“社会抚养费”, 社会抚养费全部上缴财政，纳入财政预算。本法规定，不符合法定条件生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。此外，计划生育的基建项目，要纳入各级政府的基本建设计划，并保障必要的资金。 目前我国的人口与计划生育经费保障制度尚存在着一些问题：1.虽然计划生育事业费逐年有所增加，但和计划生育工作所需经费量相比，仍显不足，不能完全做到“吃黄粮”； 2.计划生育统筹款不尽合理，一是作为社会公益性事业的计划生育工作不应只由部分人承担义务，二是增加了农民的负担；3.计划外生育费不能做到专款专用。一些地方把这些款项当作“唐僧肉”，谁都想来瓜分，滋生腐败。有的还“放水养鱼”, “漫天要价”，把它看成摇钱树。针对这些问题，目前国家正在逐步加大对计划生育事业费的投入力度；加强监督检查，严肃查处社会抚养费征收、管理、使用中出现的问题；推行农村税费改革和社会抚养费“收支两条线”。农村税费改革和社会抚养费实行“收支两条线”管理体制后，原来用于计划生育的乡统筹费和计划外生育费将全部上缴国家财政，人口与计划生育工作经费必须要纳入政府公共支出预算体系。社会抚养费实行“收支两条线”, “征缴分离，票款分开”。今后计划生育部门不再自己征收社会抚养费，将从源头上解决征收、管理、使用中的腐败现象。此项工作要先行试点，取得经验后，逐步推开。 《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出：“要把计划生育经费纳入各级政府的财政预算，切实予以保证。逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平，计划生育事业费增长幅度高于财政收入的增长幅度，到2005年末，各级财政投入计划生育事业费年人均超过10元。”“社会抚养费、乡统筹费纳入财政预算后，财政相应增加计划生育经费的投入。” 二、关于政府对贫困地区、少数民族地区开展人口与计划生育工作的扶持 贫困地区、少数民族地区一般生育率较高，人口增长与经济发展、资源利用的矛盾十分尖锐。由于近亲结婚和早婚早育以及各种慢性传染病、地方病发病率高，造成人口素质偏低。如果计划生育工作跟不上，使人口发展不能有效的控制，必然影响其迅速改变面貌。 为改变这种情况，就要把贫困地区、少数民族地区计划生育工作纳入国家扶贫整体的计划中，建立扶贫与计划生育相结合工作责任制度，同步改变计划生育工作的后进状态，把帮助群众致富作为计划生育工作的重要内容，使计划生育同脱贫致富有机地结合起来。 《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中指出：将人口问题纳入西部大开发战略的总体规划。实施西部大开发战略，必须坚持发展经济和控制人口两手抓，做到经济要上去，人口数量要下来，人的素质要提高。针对西部地区生育率较高、贫困人口比例较大、城市化水平较低的状况，制定相关政策和措施，加强计划生育基层基础工作，严格控制人口增长。国家采取财政转移支付制度和实施扶贫攻坚战略，大力发展教育、科技、文化、医疗卫生和计划生育事业。实施东部支持西部，城市支援农村，先进帮助后进的对口援助措施。加强干部培训，注重工作指导，改善服务设施，提高服务水平，建立和完善计划生育利益导向机制。各级政府及涉农等部门要采取小额贷款、项目优先、科技扶持、政策优惠等措施，帮助计划生育农户增加经济收入，解决实际困难，提高社会经济地位。各级政府及扶贫开发部门应有计划、有重点地对实行计划生育的贫困户予以优先扶持，提高他们的生产自救和发展能力。农村继续实行“增人不增地，减人不减地”的政策。 三、关于捐赠 捐赠是计划生育工作经费的辅助来源。捐赠使社会闲散资金得以重新分配，有助于形成全社会支持计划生育事业的良好氛围。国家建立多渠道的筹资体制，鼓励民间捐资、社会募捐和国际捐赠。国家支持建立人口与计划生育公益基金。捐赠法对捐赠的主体、捐赠财产的使用和管理、优惠政策等作出了规定。 第十六条 国家鼓励开展人口与计划生育领域的科学研究和对外交流与合作。 【释义】 本条是关于国家对人口与计划生育科学研究和国际合作的鼓励的规定。 一、关于人口与计划生育领域的科学研究 人口与计划生育领域的科学研究包括：1.人口与计划生育理论研究，如人口论、新人口论、适度人口论、人口经济学等；2.计划生育技术研究，如对避孕、节育药具、技术的研究等。 根据计划生育领域科学研究的实际情况，1995年颁布了《计划生育技术服务管理办法（试行）》、《计划生育科研项目管理办法（试行）》、《计划生育科学技术研究成果管理办法（试行）》、《计划生育新技术推广应用管理办法（试行）》等四部规章。 计划生育科研经费主要来源于国家科研拨款、科技贷款和科技开发项目的赢利部分，国家鼓励地方和企事业单位的科研投入，鼓励依法开辟各种性质的资金来源增加科研投入。科研经费的投入按照科研项目的实际需要，保证重点，并逐步实行匹配投资、共担风险的原则。科研经费按照合同约定及项目进展情况分年度以国家拨款、部分资助、贷款或者混合方式投入。国家对计划生育科研组织或研究工作中贡献突出的单位和个人进行表彰和奖励。 二、对外交流与合作 广泛开展人口与计划生育领域的国际交流与合作是国际形势变化的要求，也是促进国内发展的需要，对于促进国内工作并保持持续发展的后劲有着不可缺少的根本性作用。我国要加强人口与计划生育领域的国际合作与交流。不断拓宽合作领域，积极参与国际人口与计划生育领域的多边及双边活动，学习和借鉴国际社会的有益经验和科学方法，加强对外宣传，树立我国人口与计划生育工作的良好形象，争取国际社会广泛的理解和支持。 发达国家人口的主要特征是：人口增长缓慢，接近于零增长，个别国家出现零增长和负增长；人口寿命长，人口老龄化严重；人口生活水平高；人口城市化水平高；人口身体素质和文化素质较高。发展中国家人口的主要特征是：人口数量大，占世界人口的绝大多数；人口数量增长快；贫困人口比重大；人口城市化水平低；人口素质差、文化水平相对较低。与发达国家相比，发展中国家人口生活提高缓慢，劳动力就业压力大，人口对生态环境的压力大。我国对外交流与合作就是要加强同发达国家之间和发展中国家之间的交流，从而取长补短，实现低生育水平，减轻人口压力。 主要的国际交流活动包括： （一）参加重要国际人口会议。主要包括：1.世界人口会议。由联合国组织召开的、世界各国代表参加的全球性人口问题学术会议。从1954年初始会议至今，共召开过5次会议。1994年在埃及的开罗召开的第五次世界人口会议，中国政府派出代表团出席。这次会议的主题为：人口、持续的经济增长和可持续发展。会议着重讨论人口增长及结构变化，人口政策与方案，人口、环境、资源和发展的关系，人口再分布，计划生育等问题。2.亚洲人口会议。亚洲人口会议是由联合国亚洲太平洋经济社会委员会召开的亚洲人口方面的区域性国际人口会议。 （二）接受国际人口援助。国际人口援助是国际社会对发展中国家人口控制方面的经济援助。1989年，有129个发展中国家（包括中国）接受国际人口援助，20世纪90年代初，有100多个国家向联合国人口基金提供援助。援助内容包括资金、避孕节育药具、技术设备、人员培训、有关调查与科研项目等。目前，向中国提供人口援助的机构主要有联合国人口基金、国际计划生育联合会、世界卫生组织、日本家族计划国际协力财团、洛克菲勒基金会、伏特基金会等。其中国际人口援助的机构是联合国人口活动基金。该基金自1980年开始向中国提供援助，至今已有四期，援助金额总共1.77亿。 （三）与国际组织的合作。20世纪70年代以来，在人口、计划生育领域中，中国政府与之建立合作关系的联合国组织有：联合国人口委员会，联合国人口活动基金，联合国亚洲及太平洋区经济社会委员会人口委员会。中国政府或民间组织与之建立合作关系的国际非政府组织有：国际人口方案管理委员会，人口理事会，国际计划生育联合会等。其中国际计划生育联合会是以各国民间性质的家庭生育计划组织为会员的国际联合组织。1952年，联合会由美国的玛格丽特·桑格夫人发起，到1990年，共有132个国家和地区的家庭生育计划协会参加，是仅次于国际红十字会的最大的民间国际组织，是世界上最大的计划生育组织。中国于1983年成为正式会员。 （四）双边国际交往与合作。80年代以来，中国政府或民间组织与亚洲、非洲、欧洲、美洲和拉丁美洲一些国家的政府或非政府组织、科研单位和企业，在人口与计划生育领域建立了合作关系。其中包括中国计划生育协会和日本家族计划国际协力财团的合作项目；国家计生委同东西方中心的合作项目；国家计生委和巴基斯坦计划发展部人口福利局的合作项目。 （五）参加国际人口学会的活动。国际人口学会是研究人口科学的民间国际机构，成立于1921年，每两年召开一次，每年举行各种人口学专题讨论会。1997年的国际人口学会在北京举行。 （六）国际组织对我国人口与计划生育工作方面的奖励。其中以联合国人口奖最为著名。联合国人口奖是联合国每年向世界各国和地区在人口控制方面作出突出贡献的个人或组织颁发的奖励。联合国人口奖于1983年开始评奖，首次获奖的是中国国家计生委主任钱信忠和印度总理英迪拉·甘地。 中华人民共和国检察官法释义 第二部分 释义 第二章 人口发展规划的制定与实施 |