税务

  第一条 为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
  【释义】 本条是关于行政复议法立法宗旨的规定。
  行政复议法开宗明义规定了本法的立法宗旨，明确规定有下列三个方面：
  一、为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为
  行政复议是一项法律救济制度，是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。行政复议法从这一目的出发，确立了行政复议法律制度。
  为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，首先就应当弄清楚什么是行政行为。行政法意义上的行政行为，是指行政主体通过行政人依法代表国家，基于行政职权所单方作出的能直接或者间接引起法律后果的公务行为。从一般意义的理解，行政主体，主要是指国家行政机关。行政人，主要是指依法代表国家行政机关实施行政行为的国家行政机关工作人员。行政机关及其工作人员依照法定职权，代表国家实施行政管理，所作出的行政立法、行政许可、行政处罚、行政措施、行政执行、行政仲裁、行政复议等公务行为，都是行政行为。
  1989年我国制定了行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度。在行政诉讼法中，明确规定：“人民法院审理行政诉讼案件，对具体行政行为进行审查。”对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束决定、命令”，人民法院不予受理。这样，就把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为两类。行政复议法中所规定的“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，”明确了行政复议的受理范围，与行政诉讼法规定的受案范围一样，也是审查行政机关的具体行政行为。本法中除明文规定抽象行政行为的条文以外，都是专指具体行政行为。对抽象行政行为，即行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件，按照行政复议法规定，可以由公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，一并提出对所依据的有关规范性文件的审查申请，建立起由人民群众启动的对抽象行政行为进行审查要求的监督机制，并根据我国宪法及有关法律、行政法规规定的规范性文件备案审查制度，对抽象行政行为进行审查。这部分内容在后面的释义中将用一定的篇幅作详细讲解。
  行政机关实施具体行政行为，一般会对公民、法人及其他组织的权益产生影响，因为具体行政行为都是针对特定的人或物而作出的，都是由行政机关的工作人员直接具体操作，因此，就有可能出现违法现象，有可能作出不适当的行政行为，从而损害公民、法人及其他组织的合法权益。行政复议法遵循行政法基本原则，为防止和纠正行政机关的违法的和不当的具体行政行为，作出了一系列法律规范。行政法的基本原则中有两个重要原则，即合法性原则与合理性原则。合法性原则适用纠正违法的行政行为，而合理性原则适用纠正不当的行政行为。国外大多数国家和地区的行政法律都强调与贯彻这两项基本原则，这两项基本原则贯穿于行政法特别是行政程序法的主要内容之中。
  英国的行政法上的合法性原则，主要有两项，即越权无效原则和自然公正原则。越权无效原则的核心内容，是指越权的行政行为不具有法律效力。自然公正原则的核心内容，一是听取对方的意见，即任何人或者团体在行使权力可能使其他人受到不利影响时，必须听取对方的意见；二是不能自己作自己的法官，这是避免偏私的必要程序原则。美国的行政合法性原则，主要表现为基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指一切组织和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当程序原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。该原则直接为美国宪法所确立，并由美国联邦行政程序法对其内容作出具体规定。以上两个原则对行政法的直接影响表现在：一切法律、行政行为、司法行为，凡违背人类固有基本权利者不具有约束力；立法、行政、司法行为不通过正当的法律程序无效。
  在大陆法系国家，法国行政合法性原则包含了三项基本内容：第一，行政行为必须有法律依据；第二，行政行为必须符合法律；第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在德国，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想为：一切行政行为必须服从法律，否则无效。法律要件的中心思想为：一切行政权的实施，都必须符合法律的授权，越权无效。在日本，一是法律保留原则，即政府的行政活动必须有国会制定的法律依据；二是法律优先原则，即法律高于行政，一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则，即一切司法权归属于法院，法院具有行政纠纷的终裁权。公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得法院救济的权利。
  我国法学界认为行政法的行政合法性原则的基本内容，主要有下列五点：第一，行政机关的行政职权由法律设定并依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。行政职权必须合法产生，即由法律、法规设定，或由国务院或者其他上级行政机关依法授予。第二，行政机关实施行政行为必须依照和遵守法律、法规等法律规范。它要求每一个行政机关既要依法管理行政相对人，又应在其他行政机关的管理中遵守法律、法规和规章。行政机关不得享有法律以外的特权。第三，行政机关的行政行为违法无效。行政机关的行政行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，都使行政行为归于无效。第四，行政机关必须对违法的行政行为承担相应的法律责任，这是违法必究精神的体现。第五，行政机关的一切行政行为必须接受人大监督、行政监督和司法监督。任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都是空谈。无救济便无权利，无监督便无行政。各级人大及其常委会对同级人民政府行使职权的监督制度、行政复议制度以及行政诉讼制度等，都是这一内容的体现。
  行政复议法规定，行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。这一规定就是贯彻了行政合法性的原则。
  行政合理性原则主要是针对行政机关拥有的自由裁量权所确立的法治原则。行政机关作出的行政行为，除了有法律明确具体规定的羁束行政行为外，有相当一部分是属于在行政职权范围内，可以由行政机关自由裁量的行政行为，如在数量控制、范围确定、时限长短、处罚幅度等方面，行政机关享有一定的“自由度”。既然行政机关具有自由活动的空间和权力，必然会因此产生在这个空间范围内作出的决定是否适当、合理、是否公正的问题。如果行政机关没有自由裁量权，则不能保障其有效实施行政管理和应有的行政效率。反之，如果对行政机关的自由裁量权不加限制，则极易发生滥用权力，随意侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。行政法确立行政合理性原则，目的就是保障行政机关依法行政，在行使自由裁量权的时候，基于合理动机，遵循正当程序，作出合法适当的行政行为。
  国外有关行政法的行政合理性原则的表述有所不同，但其精神是一致的。英国大法官解释行政合理性原则，一种说法是，“如此荒谬或者如此错误以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准”；另一种说法是，“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。”
  在美国，行政合理性原则是指任何不当的行政行为。如为不当的目的行使权限时基于偏见、歧视而采取行动；不附理由而作成与前决定不一致的决定；程序不公平；不当的怠于行为或者迟延等等。
  在德国，将合理性原则归纳为三项具体原则：一、适当性原则，要求行政主体在执行一项法律时，只能够使用那些适合于该法目的的方法，而且必须根据客观标准，而不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性；二、必要性原则，行政主体在若干个适合实现法律目的的方法中，只能够选择那些对个人和社会造成最小的损害的措施；三、比例原则，又称限权原则，要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益的关系，禁止那些对个人的损害超过对社会利益所要求的措施。
  我国法学界关于行政合理性原则的内容主要有三项：一、正当性，行政机关作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的；二、平衡性，行政机关在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡；三、情理性，行政机关作出行政行为，必须符合客观实际，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或者违背情理的义务。如行政机关改变了审批标准后，就去处罚以前经过批准、仍按照原标准执行的行政相对人，这就不合情理。通俗点讲是：行政行为必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须考虑相关因素、必须符合公正原则。
  行政复议法在贯彻行政合理性原则方面，也作出了一系列规定，如赋予行政复议机构审查具体行政行为是否适当的权力，规定行政复议机构具有“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”的职责。规定行政复议机关的复议决定，针对被申请人的具体行政行为“主要事实不清、证据不足的”、“适用依据错误的”、“违反法定程序的”、“超越或者滥用职权的”或者“明显不当的”情形，应当“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”；以及“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”。具体规定了对行政复议的申请、受理、审查、转送。作出决定以及送达、执行、提起诉讼等明确的期限，对行政机关的自由裁量权进行了限制。
  行政复议法以防止和纠正行政机关违法的和不当的行政行为为目的，在国家行政机关内部建立起自我纠错的监督机制，是国家行政管理体制改革的进一步发展与完善，是树立向人民负责、为人民服务的人民政府良好形象的制度保障，对促进和监督行政机关依法行政，加强社会主义民主法制建设，具有重大的意义。
  二、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益
  行政复议和行政诉讼一样，是一项法律救济制度，是行政相对人面对处于不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为，寻求法律保护的一条渠道，是保障公民、法人及其他组织合法权益的重要途径。行政机关的行政行为如果超越法定职权，或者滥用权力，或者不遵循正当程序，或者行政机关工作人员徇私舞弊、读职、失职，必然对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。对这种侵害，从法律制度上就要建立消除侵害、加以救济的机制。
  法律救济制度实质上是确立行政相对人的诉权。如同公民的实体权利一样，公民的诉权也经历了一个漫长的历史过程。资产阶级革命带来了诉权的革命性变革，诉权在形式上成为公民的平等权利，任何人和任何机关均不得对其加以剥夺和限制。行政法理论中有一句名言：“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利。”美国法学家施瓦茨认为：“一个成熟的行政法体系应当包括三个必需的部分：第一，赋予行政机关的权力范围和限制其在行使上述权力时的越权行为；第二，在处理公民与行政机关之间的关系时，必须公平对待；第三，必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议。”随着诉权的范围从刑事诉讼、民事诉讼扩大到行政诉讼领域，诉权的地位逐步提高，成为公民抵制行政违法行为、保护自身合法权益的最重要的法律手段。
  全国人民代表大会1989年4月制定的行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度，第一次全面确立了公民、法人及其他组织对违法的具体行政行为的起诉权。行政诉讼法明确规定：公民。法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法是一部权利保护法，行政诉讼法赋予行政相对人以行政诉讼权，通过诉讼途径，通过人民法院的公正审判，使他们受到损害的合法权益获得补救。行政诉讼法又是一部对行政权力监督的法律，人民法院审理行政案件，实际上是用司法审判权来维护和监督行政机关合法、正当地行使行政权，以防止行政机关滥用行政权力。
  行政复议是解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障的重要的法律制度，它与行政诉讼制度一样，目的都是补救行政活动所引起的消极的后果，恢复行政行为侵害的利益，所以二者合称为行政救济制度。但是两者又有明显区别，行政复议是在行政系统内部由行政机关自行消除违法或者不当的行政活动；行政诉讼是在人民法院主持下的司法诉讼活动。行政复议适用行政程序，由行政复议法规定；行政诉讼则适用独立的行政诉讼程序，由行政诉讼法规定。一方面，行政复议是行政相对人的合法权益的有力的法制保障，使其免受不法行为的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又可以维护行政管理活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。另一方面，行政复议决定本身就是行政机关的具体行政行为，因此，它也不能成为最终的裁决，也还是要以行政诉讼制度为行政复议自己的行政救济渠道。所以行政复议法规定，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说，对于行政复议决定，只要是法律没有规定其是最终决定的，公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，都可以向人民法院提起行政诉讼。
  行政复议法草案提交常委会审议时，第一条的行文是“为了纠正违法或者不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”写在了行政机关依法行使职权一句的后面。在对草案进行审议的过程中，有的常委委员提出，行政复议制度不仅仅是行政机关内部自我纠错的监督机制，更重要的是它是一项法律救济制度，具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要职能。而这项制度的运作，最初的起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，申请行政机关予以保护，对违法的和不当的行政行为予以纠正。所以，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，应当强调地写在前面，并与行政诉讼法第一条的写法一致起来。行政复议法采纳了这一意见，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为更为重要的立法宗旨，写在了“保障和监督行政机关依法行使职权”一句的前面。
  三、为了保障和监督行政机关依法行使职权
  党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治理国家的基本方略，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证国家各项工作都依法进行。必须维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人和组织都没有超越法律的特权。一切政府机关及其工作人员都必须依法行政，依法行使职权，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。因此，行政复议法明确规定其立法宗旨之一就是保障和监督行政机关依法行使职权。
  行政机关进行行政管理活动，应当坚持依法行政。依法行政的一个最基本的原则就是职权法定。行政机关的权力从哪里来的？是人民赋予的，是人民通过人民代表大会制定的法律所规定的。人民政府是人民代表大会产生的，人民政府要对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。政府的权力由宪法和人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定，行政机关必须按照法律的规定行使职权，坚持依法行政。因此，对行政权的行使，应当加强监督与制约。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职守等行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，应当予以纠正和补救。行政复议制度加大了上级行政机关对下级行政机关的监督，加大了人民政府对政府工作部门的监督。行政复议制度的作用之一，就是人民群众通过对有问题的具体行政行为，向行政复议机关申请复议的途径，使行政机关能够通过上下级行政机关之间的领导关系所形成的监督作用，自己改正违法的和不当的具体行政行为。一方面使作出具体行政行为的行政机关依法履行职权，另一方面政府或者上级行政机关依职权来纠正下级行政机关的错误，从而保障和监督行政机关依法行使职权。
  行政机关坚持依法行政，还要坚持按照法定程序进行行政管理活动。近年来，立法机关越来越注重行政程序对于行政权的制约与监督作用。行政权如果没有行政程序的规范和制约，必然造成行政权的滥用。由于行政权的行使有很强的自由裁量性，必须通过具体可行的行政程序予以限制，既要防止政府官员个人专断，防止行政机关滥用职权，又要保障行政机关能够有效地实施行政管理，维护公共利益，最大限度地保证行政权的正当行使。行政复议法不但把行政机关违法的或者不当的具体行政行为本身作为复议的审查对象，而且把行政机关在作出具体行政行为时，是否违反法定程序作为审查内容，以防止行政机关及其工作人员在行使职权的主观随意性。明确规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销或者确认该行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。
  行政复议法所建立的就是保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度。它一方面通过各级人民政府、政府各工作部门的上级行政机关对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，由于行政复议也是一种具体行政行为，也需要保障和监督行政复议机关依法行使职权。因此，行政复议法具体规定了多项保障和监督行政复议机关依法行使职权的法律规范。如行政复议法规定，行政复议机关内负责法制工作的机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。还规定，行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的；行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者读职、失职的；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，对实现保障和监督行政机关依法行使职权这一宗旨，起到重要的作用。
  第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
  【释义】 本条是关于行政复议法适用范围的规定。
  行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法，是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。
  世界上许多国家都有比较完备的行政复议制度，使我们在制定行政复议法时可作为借鉴。英国和美国是英美法系有代表性的国家。行政复议在英国称为“行政救济”，属于行政法上救济手段的一种。英国的行政救济是指公民的权利受到行政机关的不法侵害时，可以通过行政机关的行政程序得到补救。行政机关救济公民权利有两种方法，一是通过部长救济；二是通过行政裁判所救济。前者的法律散见于各有关法律，后者适用行政裁判所与调查法。
  美国的行政复议就是行政上诉制度。美国的行政上诉制度是指当事人不服行政机关的行政裁决向有关行政组织和人员申请复核原行政裁决的法律制度。行政上诉权是美国《联邦行政程序法》授予的。该法规定，如果当事人对行政机关作出的初审裁决在规定的期限内没有提出复审要求，则此裁决即为最终裁决。也就是说行政机关在作出正式决定之前，要给当事人一定期限来提出是否复审的要求，如果当事人不要求复审，期限一过，行政机关的决定便生效。这种行政上诉，当事人不是向上级行政机关提出，而是向原机关的行政首长或者专门机构提出。
  大陆法系国家的行政复议与之不同，代表性的国家是法国和德国。法国对行政活动的监督制度与行政复议接近的是行政救济。法国的行政救济特点是；一是救济机关可以是原行政机关，也可以是其上级行政机关；二是所救济的对象具有广泛性，既救济违法的行政行为，也救济不当的行政行为；三是实施救济的权限很大，它既不受当事人是否申请的限制，也不受当事人申请范围的限制；四是救济程序，简便易行。
  德国的行政复议制度依附于其行政申诉制度。按照《联邦德国基本法》第十七条规定：“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面的请求或诉愿。”德国《联邦行政法院法》把行政申诉定为行政诉讼的前置阶段，《联邦行政手续法》专章规定“法律救济程序”，对诉愿制度作出具体规范，从而构成当今德国完整的行政申诉制度。
  亚洲国家和我国台湾地区大多采用大陆法系国家的行政复议制度。日本的行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉，是日本国民向行政机关请求撤销或采取其他方法纠正违法或不当的处分的程序，是依照《行政不服审查法》而建立起来的行政救济制度。日本行政不服审查的范围包括：第一，行政机关的处分。是指行政机关依据法令行使公权力，就具体事实对国民施行的支配、管理行为，包括命令、禁止、许可、特许、认可以及确认、公证等命令国民履行一定义务、赋予国民某种权利和其他使法律效果发生、变更、消灭的行为。第二，其他相当于行政公权力的行为。主要是指行政机关采取的、内容具有持续性质的、事实上的行使权力的行为，如对人的收容、对物品的扣押等。第三，不作为行为。是指行政机关对依法提出的申请本应在一定期间内进行某种处分或者采取其他行使公权力的行为却没有作为的行为。第四，根据1974年颁布的《国家公务员法》的规定，对国家公务员违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分，可以向人事院提出根据行政不服审查法规定的不服申诉。韩国的行政复议称为行政诉愿，是指公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，依法向有关行政机关提出请求撤销或变更原行政行为的制度。1951年8月公布的行政诉愿法是提起行政诉愿的主要法律依据。在我国台湾地区，行政复议称为诉愿，它是指人民对“行政机关”的行政处分，认为违法或不当，致其权利或利益受到损害，申请“行政机关”予以救济的制度。1997年12月修订的“诉愿法”是诉愿制度的基本依据。
  本条对我国行政复议制度的范围作出了规定。其要点有二：一是申请行政复议的对象是“行政机关的具体行政行为”，包括作为与不作为；二是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵犯行政相对人的合法权益”。这种侵害，可以是实际上已经成为事实上的侵害，也可以是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为构成了侵害。由此看出，行政复议法规定的行政复议范围是相当宽的。行政复议法第六条规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以申请行政复议。这一规定，使行政复议的受案范围大大扩展了，不再与行政诉讼法规定的受案范围相对应。
  行政复议法制定前施行的行政复议条例对行政复议的范围的规定，基本上与诉讼的受案范围大体相同。包括以下九类：行政处罚争议、行政强制措施争议、侵犯法定经营自主权争议、行政许可争议、行政不作为争议、抚恤金争议、违法要求履行义务争议、其他侵犯人身权和财产权争议、以及法律、法规规定的其他可以申请复议的行政争议。对那些虽然不属于行政复议的受案范围，但只要法律、法规规定了可以申请行政复议规定的，当事人就可以对该具体行政行为申请行政复议。这种与行政诉讼的受案范围大体相同的规定，并没有完全体现出行政复议的特点。从行政复议制度的行政救济功能和行政复议制度的监督功能的角度看，行政复议的受案范围应当不受限制，对于行政机关的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要当事人认为是违法的或者不当的，侵犯了自己的合法权益，都应当并可以依法申请行政复议，这样才能充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用。
  按照传统法学的一般理论和国家机关的职能分工，裁决争议应当是司法机关的职能，行政机关履行对国家公共事务的组织与管理的职能。但是由于行政争议的特殊性，使得行政机关能够履行行政复议的职能，以解决相当部分的行政争议。这主要是因为，首先，行政争议起因于行政机关的行政活动。行政机关是一个层级制的体系，上级行政机关对下级行政机关负有指挥、监督的职责，它可以撤销、改变下级行政机关违法、不当的行政行为。监督权是维护统一的行政管理所必需的。因此，可以通过建立行政复议制度，来健全和完善行政监督制度。其次，行政争议涉及到一定的专业技术知识。行政管理的诸多领域都涉及到专业技术知识，如环境保护、食品卫生、医药管理、专利商标等。在这些领域产生的行政争议与专业技术知识有着不可分割的联系，因而解决这些行政争议，也必然涉及到一系列复杂的专业技术问题。如排放污水中污染物的测定、食品添加剂中危害人体健康成分的确定等，都需要由拥有专家的行政机关进行裁决，以保证有效行政管理和提高行政效率。
  因此，行政复议具有以下特征：第一，行政复议是解决行政争议的一种行政方法。行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法、正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。行政复议原则上只限于解决行政争议，民事纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才可以被纳人处理对象。
  第二，行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。从行政复议机关与原作出具体行政行为的行政机关的关系上考察，行政复议实际上是一种行政审查制度。但行政复议机关审查有关行政行为并非不受限制。按照行政复议法的规定，行政复议一般只以具体行政行为为审查对象，抽象行政行为一般不属行政复议的审查对象。但是，通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查。对抽象行政行为的审查根据行政机关的备案审查制度实施。
  第三，行政复议是一种依申请的行政行为。行政复议是一种行政机关的行政行为，这种行为的特点是以解决行政争议的形式进行的，它基于行政相对人的申请而开始，以行政主体为被申请人。一般说来，无行政相对人的申请，便无行政复议活动的进行。虽然行政机关也可以复查自己的行政决定，但这与由行政相对人提出申请形式的复议请求是有区别的。所以，行政复议是依申请而非依职权主动为之的行政行为。作为行政相对人的公民。法人或者其他组织不主动申请，行政复议机关不能径自作出复议决定。
  第四，行政复议主体一般是作出有争议行政决定的上级机关。如果没有法律规定，作为行政争议一方当事人的行政机关无权审理复议案件，因此，行政复议主要由上级行政机关进行。行政复议法规定，除法律另有规定外，行政复议由县级以上人民政府或者由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。从行政复议机关的设置上看，行政复议机关有本级人民政府，也有上级行政主管部门，还有设立的派出机关，但必须是行政机关，才能作出行政复议决定。
  第五，行政复议以合法性与合理性为审查标准。在行政复议中，行政复议机关依据合法性和合理性标准审查具体行政行为，就是审查具体行政行为的行政主体是否履行法定职责；是否事实清楚、证据确凿；适用法律、法规与规章以及具有普遍约束力的行政决定、命令是否正确；是否违反法定程序；是否超越职权、滥用职权以及行政侵权；依据法律、法规和规章等法律规范的规定作出的具体行政行为是否明显不当。按照这样的标准审查后，依法作出行政复议决定。
  第六，行政复议以书面审查为主要方式。这是从提高行政效率、简化行政程序的角度考虑的，行政复议以书面审查为主。行政复议法规定，行政复议机构进行复议审查时，原则上采取书面审查的办法，但是当申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，也可以听取申请人、第三人和被申请人的意见，包括采取听证的方式，并向有关组织和个人进行调查和了解情况。
  第七，行政复议决定必须是针对原行政决定而作出的新的决定。复议机关受理复议申请后，应结合行政相对人的请求内容，对原行政决定作全面的复查核实，并针对原行政决定作出维持、撤销或者变更的复议决定，并答复复议申请人。复议决定为最终裁决的，或者复议申请人在法定期限内未提起行政诉讼的，或者人民法院判决维持行政复议决定的，行政复议决定经送达后，即产生约束有关当事人的法律效力。
  行政复议作为一种重要的行政救济方法，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，排除障碍，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。具体讲，行政复议还有以下重要作用：第一，行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条的规定，即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”通过上级机关对下级机关不适当的决定的撤销或者改变，可以促进上级机关对下级机关的监督，增强行政机关工作人员的法制观念，促进他们依法办事，减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。行政复议是一种事后的补救，但同时也能起到预防行政机关作出违法和不当的行政行为的作用。
  第二，用行政复议方法解决行政争议，简便迅速，节省金钱。因为行政机关对本部门的业务熟悉，上下级之间具有领导服从关系，当下级机关与行政相对人发生争议后，上级机关有可能利用自身的这些长处，迅速查清事实、解决争议，并可以直接查处有违法失职的直接责任人员。由于是行政机关内部解决行政争议，纠正违法或者不当的行政行为，因此，行政复议法规定，行政复议机关履行行政复议职责，不得收取任何费用。公民、法人或者其他组织采取行政复议方法得到救济，比通过行政诉讼获得救济更节省金钱和节省时间。
  第三，相对于行政诉讼来讲，行政复议具有如下意义：首先，在行政复议决定为最终裁决，当事人不提起行政诉讼的情况下，行政争议由行政系统通过行政复议得到了解决，就使能够在行政系统内解决的问题不推到法院去，从而减轻人民法院的负担。此时，行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。其次，在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下，行政复议成为行政诉讼的前置阶段，行政复议有利于人民法院明确诉讼标的，对于人民法院迅速查清事实，作出正确判决起到重要作用。
  本条还需要多费一点笔墨的是，什么是具体行政行为，什么是抽象行政行为。
  具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。行政诉讼法首次使用了这一概念，最高人民法院在《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》中对“具体行政行为”作出了司法解释：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”按照这一司法解释，具体行政行为的法律特征是：一是具体行政行为体现了国家行政权的运作，其目的在于实现国家的行政目标，因而与立法行为和司法行为相区别。具体行政行为是行政主体的法律行为，是以它所拥有的行政职权为前提的。二是具体行政行为只对特定对象有效，不具有普遍约束力，所谓特定对象可以是某一相对人，也可以是特定的物，还可以是特定的行为。三是具体行政行为能直接产生有关权利义务的法律效果，使行政相对人的权利义务发生变化、增加或者减少。但是，这种法律效果只对业已发生的特定的人和事件有拘束力，对以后发生的同类事件没有效力，只是一次性处理。四是具体行政行为是一种单方行为。它由行政主体单方作出，其行政行为的成立不以行政相对人的合意为前提。
  抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。它包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行为具有普遍约束力。它是针对一类事或一类人，而不是针对特定人或特定事作出的，因而具有普遍约束力。抽象行政行为是约束相对一群公民或者组织的行为。二是抽象行政行为具有间接的法律效果，它不能对行政相对人发生直接的权利义务的变化，而是使有关行政相对人拥有产生权利义务变化的依据。三是抽象行政行为具有往后效力。它针对往后的事件作出，并只适用行政规则制定以后的行为和事件。它不仅对所有的公民和组织有效，而且在公布以后的所有时间内有效，直到被废止。这种往后效力，还表现在对同类行为在制定行政规则以后的时空里可以反复适用。
  因此，从行政诉讼法到行政复议法，都把具体行政行为限定为审查对象。对于具体行政行为，都是由具体的人来操作，且指向特定的人或物。对行政相对人的权益产生的影响也是明确的，因而行政相对人因具体行政行为受到侵害，都有权依法向行政复议机关或者向人民法院申请行政复议或者提起行政诉讼，对其权益受到的侵害寻求法律救济途径。而行政复议法规定的由对具体行政行为申请复议引起的对抽象行政行为的审查，是建立一种启动审查机制，对抽象行政行为的审查处理的具体程序不适用行政复议的程序。
  行政复议法本条对适用范围的规定，采用了表述性的语言，对行政复议的全过程概括性地表述出来。这与行政复议条例的写法是不同的。行政复议条例规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照本条例向行政机关申请行政复议。”（第二条）“复议依法对具体行政行为是否合法与适当进行审查。”（第七条）“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”（第四条）行政复议条例用了三条，分别规定适用范围、审查标准以及行政复议机关的职责。而行政复议法在第二条用一句话，即“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”就表达了上述诸多内容。同时，本条的规定也为扩展行政复议适用范围作出规范，把行政复议的对象只限定于具体行政行为，不再作其他限制。
  第三条 依法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：
  （一）受理行政复议申请；
  （二）向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料；
  （三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
  （四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；
  （五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
  （六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
  （七）法律、法规规定的其他职责。
  【释义】 本条是关于行政复议机关、行政复议机构及其职责的规定。
  行政复议不仅仅是对公民、法人或者其他组织因行政行为的过错造成的损害进行补救的制度，行政复议工作还对化解大量的社会矛盾，促进社会的稳定发挥着巨大的作用。我国是社会主义的国家，社会中存在着大量的人民内部矛盾，人民政府通过对社会事务的行政管理，解决社会上不断发生着的社会矛盾和行政争议。这是人民政府行政职能的体现。涉及人民群众自身利益的事务，大大小小，方方面面，事无巨细只要发生矛盾，都需要有人给予引导、舒缓和解决，才不致发展到激化的程度，引起社会的不稳定。解决人民内部矛盾，我们有许多好的经验。对于这些好的经验和做法，需要很好地总结，用法律的形式将其加以规范化和制度化。我们有人民群众来信来访制度，有行政复议制度，有行政诉讼制度和国家赔偿制度，这些制度对社会的发展和稳定，都起到很大的作用。但是从涉及的范围和起到的实际效果来看，行政复议制度的作用更大一些。信访制度是我们党建立起的了解人民群众疾苦、解决社会矛盾的一种有效的方式，但这一制度还不是一种法律制度；行政诉讼，又是矛盾发展到对抗性比较大时才采取的方式。而行政复议则具有二者的优点。行政复议是行政机关自己再审查一下自己的行为是否正确，发现不正确时，自己来纠正，具有主动性，容易使人民群众认可这个解决矛盾的方式。通过制定行政复议法，进一步完善和规范行政复议制度，充分展示行政复议制度所起的这种社会作用，并加以切实发挥。
  从1991年行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件22万余件，平均每年发生3万余件。从作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50％；撤销的约占20％；变更的约占10％；以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20％。从行政复议基本解决问题的效果看，申请人不服行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼的约占25％。从7年来行政复议案件在各部门分布的情况看，公安部门占65－70％；城建部门占6％；土地管理部门占5％；技术监督部门占5％；工商管理部门占4％；林业部门占3％；税务部门占2％。从行政复议案件的被申请人看，县级地方人民政府及其工作部门占65％（其中政府约占10％，工作部门约占55％）；地市级人民政府及其工作部门占30％（其中政府占7％，工作部门占23％）；省级人民政府和国务院工作部门占5％。
  据了解，地方的行政复议案件基本上也是呈逐年上升的势头。广西壮族自治区1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件数已达近1800件。这1800件案件的审查结果，决定维持原具体行政行为的约占50％；撤销、变更和申请人撤回复议申请的约占50％。江西省1992年全年全省只有3件行政复议案件，1995年就达到1000余件，1998年升至3000余件。广东省8年来共受理行政复议案件18000余件，其中维持原具体行政行为的约占60％；撤销、变更的约占25％；申请人撤回复议申请的约占13％。8年多来，广大行政复议工作人员认真贯彻行政复议条例的规定。做好行政复议工作，使行政复议基本上起到了纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用。
  行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种层级监督和自我监督。在行政执法监督体系中，与其他形式的监督相比，第一，行政复议监督要求更严格，监督更有效。第二，行政复议监督具有简便、灵活、及时、经济有效的特点。第三，行政复议具有直接的确定力、拘束力和强制力的特点，可以迅速有效地纠正违法和不当的具体行政行为。因此，必须加强行政复议机关及其行政复议机构的建设，明确其职责。
  行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。这种组织的特征是：第一，行政复议机关是行政机关；第二，行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关；第三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。
  行政复议机关的功能：一是具有行政功能，行政复议机关与行政机关是两位一体的国家机关。行政复议机关作为行政机关，它担任组织、指挥、协调、监督等多种行政管理职能；作为行政复议机关时，它以第三者的身份出现，对复议纠纷双方的行政争议进行审查并作出裁判。二是具有准司法功能，行政复议这一行政行为的特殊性在于行政复议机关运用类似司法程序的法定的行政复议程序解决行政争议，使行政复议机关处于第三者地位，对申请复议双方的争议进行审查并裁决，达到行政救济和行政监督的目的，从而使行政复议机关具有了准司法功能。
  行政复议制度作为重要的法律制度，是行政机关依法行政的重要措施和具体体现，行政复议机关及其办理行政复议具体事务的机构和工作人员承担着重大的责任。因此，应当明确行政复议机关及其行政复议机构的职责，并规定相应的法律责任，以保证行政复议工作的开展和落实。
  受理行政复议申请、作出行政复议决定，是行政机关的职责。但是具体的行政复议事项，不仅数量大、涉及面广，而且政策性、法律性都很强。行政机关的负责人不可能直接做这些大量的事务性工作。为了保证复议工作的正常进行，需要有相应的工作机构具体办理复议事项。根据多年来行之有效的做法，同时为了防止设立新的机构，行政复议法规定，由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，并明确规定了复议机构的职责。
  行政复议机构是保证行政复议制度能否建立的关键。由于机构改革，许多地方政府的法制工作机构与政府办公机构合并，行政复议机构实际上只是一个牌子；还有的地方政府部门没有行政复议机构，致使行政复议工作无法开展。随着行政复议制度在法制建设中的地位越来越重要，对行政复议的要求也会越来越高，建立一支行政复议的队伍显得极为重要。
  加强行政复议机构的建设，建立稳定的、高素质的复议人员队伍。有行政复议任务的行政机关应当设立独立的行政复议机构，确保人员编制、办案经费和改善办案条件，并加强对复议人员的培训。没有一支稳定的、高素质的复议人员队伍，要发挥行政复议制度的作用，更好地实现行政复议的监督功能，是无法想象的。要从行政复议机构与队伍的建设上，解决工作中的一些问题，如对同级政府部门的具体行政行为的行政复议申请，交给隶属政府系统的法制部门办理，成了法制部门纠正政府其他工作部门的具体行政行为，操作有难度。另外，在实际工作中，凡涉及全面性工作的具体行政行为，都是上级主管机关事先批准实施的，上下级实为一体，即使上级主管部门受理对下一级行政机关的行政复议申请，作出的裁决也难以保证其具有权威性。因此，要提高行政复议机构的相对独立性，解决实际工作中的这些问题。
  行政复议机构是指复议机关内设的具体办理有关行政复议工作的机构。目前承担行政复议工作的机构，包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据行政复议法的规定，县级以上地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制工作机构，或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已比较健全，特别是省、市两级，绝大部分都设有法制工作机构。据有关部门统计，已有70％的县级人民政府设有法制工作机构，承担行政复议工作。
  行政复议法明确规定了行政复议机构的职责：
  第一，受理行政复议申请，审查行政复议申请是否符合法定条件。审查的主要内容是：申请人是否具备申请资格；申请理由是否正当；被申请人是否明确；是否超过申请复议期限；申请复议的案件是否属本机关管辖；申请复议的其他要求是否符合。符合法定条件的，应予受理。不符合法定条件的，应请申请人提供或者补充有关材料；属于不予受理的，应当由行政复议机关作出不予受理的决定，并书面通知申请人。依照本法规定，行政复议机构收到申请人的行政复议申请之日即为受理之日，如有不予受理情形的，应当在五日内作出不予受理的决定。
  第二，向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。调查取证是保证行政复议机关作出的复议决定正确与否的必备条件。在调查取证时，行政复议机构应当着重调取被申请人最初作出具体行政行为时的事实根据和规范性文件依据，听取有关组织和个人对行政机关作出的具体行政行为的意见和证言。由于行政复议机构的调查取证属于法定职责，因此，行政复议机构在履行这一职责时，有关组织和个人应当予以配合和协助。
  第三，审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。行政复议机构受理行政复议申请后，应当依据事实与法律，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，审查具体行政行为是否合法，除此之外还要审查具体行政行为是否适当。依照本法规定的审查决定程序，行政复议机构经审查后提出处理意见，拟订行政复议决定，报经行政复议机关负责人同意或者领导集体讨论通过后，作出行政复议决定。
  第四，处理或者转送本法第七条所列有关规定的审查申请。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织在申请对行政机关的具体行政行为行政复议时，提出对作出该具体行政行为所依据的行政机关规定的审查申请的，如果本行政复议机关有权处理的，就是申请审查的规定是本级政府的工作部门或者是下级政府作出的，如其不合法，本级政府依法可以予以撤销的，就应当按照本行政复议机关的职责分工，由承担对规范性文件备案审查的工作机构对申请审查的规定进行审查。实际上，往往承担备案审查任务的工作机构，是人民政府的法制工作机构，与行政复议机构是同一机构，因此规定行政复议机构有处理规范性文件审查申请的职责。如果申请审查的有关规定是本行政复议机关无权处理的，则应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。
  第五，对行政机关本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。行政复议法规定：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”这是本法赋予行政复议机构的一项重要的监督职能。行政复议机构在政府中处于综合性工作机构的地位，超脱于具体工作部门的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量与判断是非。同时，行政复议机构是政府的法制部门，有责任监督政府及其工作部门依法行政工作。行政复议法对被申请人、行政复议机关违反本法规定的行为应当承担的法律责任作出规定，其中大部分法律责任是行政处分。行政处分的实施需要按照有关规定的权限与程序进行。实际工作中由于职责不清，往往导致事实上监督制度流于形式。行政复议法明确规定行政复议机构有处理建议权，就从法律制度上完善了行政处分的实施机制，保障了行政监督的有效性，也使行政复议机构在履行自己的职责时有了法律依据。
  第六，办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项。行政复议法规定，行政相对人对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，可以依法向人民法院提起行政诉讼。诉讼发生后，行政复议机关的法定代表人就应当出庭应诉。为了保证行政复议机关法定代表人履行其领导职责，减轻行政复议机关法定代表人出庭应诉负担，行政复议法规定，应诉事项由行政复议机构办理。行政复议机关法定代表人可以委托行政复议机构派人代表其出庭应诉。行政复议机构是专门负责行政复议案件的机构，它精通业务、熟悉案情，由其代为出庭比较合适。
  第七，法律、法规规定的其他职责。由于其他法律、法规可以根据行政复议具体案件的不同情况，为行政复议机构规定其他的具体职责，行政复议法在这里作出原则规定，凡是遇有法律、法规对行政复议机构特别设定的权利、义务，行政复议机构都应当坚决执行与遵守。
  第四条 行政复议机关履行行政复议职责应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。
  【释义】 本条是关于行政复议应当遵循的基本原则的规定。
  一、合法原则
  合法原则是任何行政复议机关履行行政复议职责时都必须遵守的原则，行政复议机关在处理行政复议案件时，必须以事实为根据，以法律为准绳。
  合法中的“法”是指什么，有多大的范围，应当加以明确。我国的“法律”、“法规”和“规章”都有特定的涵义。法律是指全国人大及其常委会基于职权，依据宪法、通过法定程序所制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法规是指由国务院依据宪法和法律通过法定程序所制定的在全国具有普遍约束力的行政法规，以及由地方省级人大及其常委会、省会市和经国务院批准为较大的市的人大及其常委会所制定的在地方相应范围内具有普遍约束力的地方性法规。规章是指由国务院各部、委员会以及省级人民政府、省会市和经国务院批准为较大的市的人民政府，依据法律、法规所制定的在相应范围内具有普遍约束力的规范性文件。行政合法性原则中的法，包含法律、法规和规章，但前提是规章必须符合法律、法规。
  改革开放以来，全国人大及其常委会已经制定宪法及350多部法律，国务院制定了700多个行政法规，地方人大及其常委会制定了近6000个地方性法规，基本形成了有中国特色的社会主义法律体系的框架，我国的这个法律体系是和谐统一的。宪法作为国家的根本大法，规定了国家的性质及根本政治制度和基本经济制度，规定了国家机构及其职权。法律、法规和规章都不得与宪法相抵触。在这个法律体系中，上位阶的法的效力，高于下位阶的法，下位阶的法不得与上位阶的法相抵触，同位阶的法之间也不能相抵触。具体讲就是，行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触；地方性法规和规章不得与法律、行政法规相抵触；规章不得与法律、行政法规和地方性法规相抵触。如果发生抵触现象，则通过备案审查制度予以纠正，或者由制定者进行修改，或者由上一级国家机关予以撤销。
  行政复议机关所遵循的合法原则的主要内容有三个方面：
  一是履行复议职责时要依法办事。依法，就是要依照行政复议法的规定履行自己的职责。公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为有异议，向行政复议机关申请复议，行政复议机关及其工作机构有法定的义务和责任，依法受理申请人的复议申请，并对行政机关的具体行政行为予以审查、作出决定。绝不能该受理的不受理；该审查的拖延不办；该变更、撤销的不变更、撤销；该对失职的责任人员予以处理的不处理。这样做，行政复议机关及其行政复议机构是严重失职，同时也是违背本法规定的合法原则的。
  二是依法审查行政机关作出的具体行政行为。行政复议机构审查具体行政行为是否合法，就包括具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，实施中执行的程序是否合法，作出的行政决定的内容是否适当；有没有超越职权或者滥用职权的现象，有没有不履行法定职责即不作为造成损害的情况等内容。这种审查主要应当是依据法律、法规的规定进行的审查。行政诉讼法专门规定了审理依据，即以法律和行政法规、地方性法规为依据。而行政复议法则没有专门规定审查依据的内容，主要是考虑到，首先，行政复议法的受案范围已经大大扩大，几乎所有的具体行政行为都包括进来，受案范围与行政诉讼并不相应一致，因此把审查依据仅限于法律、法规是不够的。其次，上级行政机关制定的规章以及规范性文件对下级行政机关是有约束力的，下级行政机关是必须执行的。同样在行政复议工作中，规章以及规范性文件是其审理的必然依据。再次，许多具体的行政行为没有法律、法规或者规章的依据，是根据规章以下的行政机关的有关规定作出的，对其审查时，往往需要行政复议机关根据法的精神进行裁量。行政复议法明确规定履行行政复议职责要遵循合法原则，就是强调行政复议机关在审查具体行政行为、作出行政复议决定时，必须依法进行，特别是对具体案件的审查裁量时，合法、合理进行。如果行政复议机关违背了合法性原则，行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
  三是审查作出具体行政行为的依据是否合法。这也是合法原则的具体体现。行政复议法对此作出了明确规定，从而在法律制度上有所突破，使我国的监督制度更加完善。审查作出具体行政行为的依据，实际上赋予行政复议机关在职权范围内审查抽象行政行为的权力。行政复议法规定，对作出具体行政行为的依据进行审查有两个途径，一是公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请复议时，认为作出具体行政行为所依据的行政机关有关规定不合法，可以向行政复议机关提出对其依据的审查申请，但范围限于规章以下的规范性文件；二是行政复议机关在审查行政机关作出的具体行政行为时，认为其依据不合法，可以对其进行审查。这样，使行政复议的作用大大提升，不仅负有纠正违法的或者不当的具体行政行为的使命，而且能够把对抽象行政行为的审查监督具体化，形成制度，实行起来。
  二、公正原则
  行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循公正原则。公正原则是一项重要原则，直接关系人民政府的形象。由于行政复议工作是在行政系统内部运作的监督工作，在实际工作中，履行行政复议职责往往会遇到种种责难和干扰，一方面，行政机关外边的人认为行政复议容易“官官相护”；另一方面，行政机关内部的人又认为干涉了本部门必要的行政管理活动。因此，履行行政复议职责必须强调公正原则。这一原则是在人大常委会会议审议时，根据委员们的意见增加规定进去的。
  在行政复议工作中遵循公正原则的主要内容有以下三个方面：
  一是适用法律依据正确。行政复议是对具体行政行为是否违法与适当作出新的裁决，这一裁决要做到公正，必须适用法律依据正确。它要求行政复议机关审查行政复议案件时，在事实的认定上、法律的适用上以及作出决定上都更能够符合法律和事实，做到无懈可击。行政复议决定可以对具体行政行为予以维持、变更、确认违法或者撤销；可以责令被申请人履行其法定职责或者责令重新作出具体行政行为，这些行政复议决定能否体现公正，就要求行政复议机关及其工作人员正确适用法律。
  二是裁量适当。行政复议决定对具体行政行为的裁决，还应当从裁量适当中体现公正原则。大量的、形式多样的具体行政行为在实施时，往往根据法律、法规或者规章的一些原则性的条文，有可供行政机关选择的措施和处理的幅度，因此，行政机关可以根据具体情况具体处理。但是这种处理适当不适当，行政复议时，就需要行政复议机关予以裁量。这是对行政机关的自由裁量权的第二次裁量，行政复议公正原则要求行政复议机关及其工作人员在行使裁量权时，坚持做到裁量适当。
  三是解决矛盾和争议，不得回避，不得不作为。行政复议法明确规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”人民群众信任你，找到你，决不能推出去不管。行政复议机关及其工作人员应当把实现行政复议的宗旨，维护公民、法人及其他组织的合法权益为己任，更好地发挥行政复议的监督功能。
  三、公开原则
  公开原则是行政法合理性原则的核心内容，也是社会主义民主原则的体现形式。行政复议制度本身就具有很强的民主性，在整个行政复议过程中，应当保证申请人的权利通过公开原则的贯彻，得到实际上的保障。行政复议工作中最大的公开就是听取申请人的意见，多听听他们的陈述和申辩。必要时还可以召开听证会。群众最担心的问题。就是行政复议在行政机关内部运作，能不能秉公办事，能不能依法处理。解决这个问题的最有效的良方。就是最大限度的公开。
  公开原则在行政复议法中得到贯彻，如规定行政复议原则采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，可以听取申请人或者第三人的意见、向有关组织和人员调查了解情况。原草案在作这一条规定时，只规定行政复议机关认为有必要时，才去调查和听取意见。审议中根据常委委员的意见，增加规定“申请人提出要求”，行政复议机关也要听取他们的意见。其次，规定除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私的以外，申请人和第三人可以查阅被申请人的书面答复、作出行政行为的依据、证据和其他有关材料。本条原草案规定，申请人查阅复议案件材料需要“经批准”。审议中常委委员们提出，这种规定是不符合公开原则的，因此，删去了“经批准”三个字。再次，规定被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，如不提供则视为没有证据、依据，具体行政行为予以撤销。这些规定都体现着公开原则，行政复议机关及其工作人员认真依照行政复议法的规定去做，就可以消除人民群众的顾虑，使行政复议发挥有效的作用。
  四、及时原则
  及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，完成行政复议案件的审理工作。及时原则是为了实现行政复议的效率性，是实现行政复议制度目的的要求。这一原则的核心内容是，行政复议机关必须按照行政复议法所规定的受理、审理、作出决定的期限执行，延长期限也必须严格按照法律规定，要有法律依据。
  行政复议法规定，行政复议机关自收到行政复议申请之日起即为受理；对不符合本法规定的行政复议申请，行政复议机关应当在五日内决定不予受理；行政复议申请或者规范性文件的审查申请需要转送的，行政复议机关应当在七日内转送；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。与此同时，也考虑到行政机关在进行复议工作的实际情况，明确规定“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’规定是指工作日，不含节假日。”行政复议法的这些规定，保障对行政复议案件能够及时有效地审查并作出行政复议决定。
  五、便民原则
  便民原则，就是要求行政复议活动方便老百姓，不因行政复议造成诉累。人民群众因为不方便，往往为很简单的事磨破嘴、跑断腿，造成不必要的损失。具体讲，行政复议的一切规定应尽量考虑便于行政相对人申请行政复议；在行政复议过程中要尽量为行政相对人进行行政复议活动提供方便；同时，在为行政相对人提供便利时，也照顾到行政复议机关的行政效率，这同样符合便民原则。
  行政复议法规定，申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请，方便了老百姓。对老百姓往往难以弄清向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择，或者向本级人民政府申请行政复议，或者向政府工作部门的上一级主管部门申请行政复议。如果搞不清楚向哪一个行政复议机关申请行政复议，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由该县级地方人民政府负责转送有管辖权的行政复议机关。过去大多数法律规定的行政复议申请期限一般都是十五日，现在行政复议法规定，可以自知道侵权的具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，由一般十五天延长到一般六十天。行政复议法还规定，行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。这一规定将大大减轻申请人的经济负担，使行政复议相对于行政诉讼更加便民。会更加受到人民群众的拥护。
  第五条 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。
  【释义】 本条是关于对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的规定。
  行政复议也是一种行政行为，虽然它具有法律救济的性质，但仍然是在行政机关系统内运作，从监督机制的角度来看，对行政复议行为应当有司法救济途径。为了保证行政复议法所确立的宗旨得以实现，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益不受侵害，行政复议法规定，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，从而完善了民主法治社会所必备的法律救济制度。
  行政诉讼是公民、法人及其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，或者认为行政机关侵害其合法权益的，可以通过向人民法院提起诉讼而获得法律救济的一条渠道，也是最重要和最公正的一条渠道。我国行政诉讼制度由1989年全国人民代表大会制定的行政诉讼法所确立。行政复议法的这一规定与行政诉讼法规定的人民法院受理经过复议的案件的规定相一致。
  行政复议与行政诉讼两个法律制度相衔接，是由以下两项法律原则所决定，一是司法最终解决原则，即行政复议并非终局裁决，行政相对人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼。最终对所争议的行政行为究竟如何裁决，由司法机关决定。二是行政复议并非必经阶段原则，即行政复议的存在更多考虑的是行政效率，而行政诉讼解决行政争议，是其更具有公正性，对行政争议，行政相对人可以选择，可以行政复议，也可以直接向人民法院起诉；还可以先行政复议，对行政复议决定不服时，再向法院起诉。
  行政诉讼法规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼；法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定；公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定；申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼；公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出；依照法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。行政诉讼法的这些规定，表明了行政诉讼与行政复议的关系。
  行政复议法也对与行政诉讼相衔接的有关问题作出了规定，第一，规定了行政复议的受理期限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第二，对行政诉讼法规定提起行政诉讼的不服行政复议决定的案件，行政复议法也都—一对应作出了规定。如规定公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这些规定，具体明确地从程序上将行政复议与行政诉讼的关系加以确定，以利于人民群众依法寻求法律救济。
  关于最终裁决的行政复议决定。行政复议法规定，除法律规定最终裁决的复议决定外，申请人对复议决定不服的，可以在法定的期限内向人民法院起诉。根据这一规定，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，申请人对复议决定不服，都可以再向人民法院提出行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，申请人则不能再向人民法院提出行政诉讼。
  终局行政行为是指依照法律规定行政机关拥有最终行政裁决权的行政行为。它具有两个特点：一是这种行为体现着行政机关拥有最终行政裁决权。即终局行政行为一经作出，便具有最终的法律效力。如果行政相对人对这种行政行为不服，不能提起行政诉讼，不能求得司法救济。二是这种行为的最终行政裁决权须由法律明文授权。这里所说的法律，指的是全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和地方性法规，更不包括行政规章。
  目前，我国只有四部法律明文规定了行政机关的最终行政裁决权。《中华人民共和国商标法》规定，对已经注册的商标有争议的，可以向国家工商行政管理局商标评审委员会申请裁定：“商标评审委员会做出维持或者撤销有争议的注册商标的终局裁定后，应当书面通知有关当事人”（商标法第二十九条）。商标法的这一规定，明确了注册商标争议的行政复议决定为最终裁决。
  《中华人民共和国专利法》规定，发明专利权和实用新型和外观设计专利权被授予后，任何单位和个人认为该专利权的授予不符合专利法规定的，都可以请求国家专利局专利复审委员会宣告该专利权无效。专利复审委员会对其请求进行审查，作出决定。当事人“对专利复审委员会宣告发明专利权无效或者维持的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”“复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的决定为终局决定”（专利法第四十九条）。专利法这一规定，明确对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的行政复议决定为最终裁决。
  《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”从这一规定看，对公安机关作出的罚款和拘留的行政处罚不服的，是申请行政复议还是提起行政诉讼，由当事人选择，或者行政复议，或者向人民法院起诉。规定中的“向上一级公安机关提出申诉”，就是申请复议，“由上一级公安机关作出最后的裁决”，就是公安机关作出的行政复议决定为最终裁决，对其行政复议决定不能向人民法院提起行政诉讼。
  《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向人民法院提起诉讼。”这一规定与前面所讲的外国人入境出境管理法的规定一样，中国公民对公安机关依据该法作出的行政拘留处罚不服而申请行政复议的，上一级公安机关所作出的行政复议决定为最终裁决。
  另外，《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。”同时在第三十一条规定，当事人对公安机关依法给予的行政拘留处罚不服的，可以“向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”虽然法律对不许可集会、游行、示威的行政复议决定没有明文规定是终局裁决，但从该法只规定了对行政拘留的行政复议决定可以向人民法院提起行政诉讼来看，不许可集会、游行、示威的行政复议决定是最终行政裁决。
  行政复议法中对最终裁决的行政复议决定作出规定的有两条：一是第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”二是第三十条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”
  法律设置最终裁决的行政复议决定，主要是从我国的国情出发作出的考虑：首先是考虑到我国的实际情况，对国务院作出的行政复议决定，及根据国务院和省级人民政府作出行政区划调整和征用土地决定，省级人民政府作出的自然资源确权的行政复议决定，实行最终裁决制度，有利于提高行政效率，有利于社会矛盾的解决。国务院和省级人民政府作为行政复议机关，并没有剥夺行政相对人的法律救济渠道，同时，对法律限定范围内的事项，由国务院和省级人民政府作出行政复议决定后，人民法院不适宜再另行作出决定。其次，有的行政机关决定的事项即使上法院，无论如何判决，最后还需要行政机关处理。如对征用土地的决定，实践中有的案件历经裁决、判决、再审、重审、判决……长达十几年不能解决，当事人花费大量的时间、精力和费用，没有解决问题，反而激化了矛盾，不利于社会稳定。再次，对于特别专业技术性的行政争议，按照专业技术性的要求，法律可以规定，对其作出的行政复议决定为最终裁决，不再向法院提起行政诉讼。最后，需要强调的是，尽管法律规定某些行政行为享有最终裁决权，但是从法律制度上说，作为最终裁决的行政行为毕竟是特殊的和个别的情况，有的是从我国目前的实际情况出发作出的法律规定，从我国民主法制建设的长远发展看，行政的最终裁决的范围将会受到更严格的限制，这是由行政行为必须受到监督、制约这一项法治原则所决定的。