税务

  草原是一种宝贵的自然资源，人类根据其特殊的功能和自身的需要，对草原投入了人力、物力、财力，开发利用、建设保护，从而在草原上形成了权利义务关系。明确的草原权属并实行依法保护，对草原的保护、管理、开发和合理利用是十分必要的。本章共8条，对草原的所有权、使用权作了规定。

  第九条 草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。
  任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。
  【释义】本条是有关草原所有权和草原所有权行使机关的规定。
  一、草原的所有权
  本条有关草原所有权的规定是依据宪法作出的。我国宪法第六条规定，“中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”；第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这就是说，草原作为自然资源的一种，一般属于国家所有，建国以来的实际情况也是这样。据内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川的统计，在六省区的国有草原中，确定给集体经济组织使用的草原占88％。
  二、国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权
  国有草原的所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法行使对国有草原的占有、使用、收益和处分的权利。在法律上规定国务院是国有草原所有权的代表，一是赋予中央人民政府行使国有草原资产经营管理的职能；二是明确地方各级人民政府不是国有草原所有权代表，无权擅自处置国有草原，只能依法根据国务院的授权处置国有草原；三是明确国有草原的收益权归中央人民政府，国务院有权决定国有草原收益的分配办法。国务院代表国家行使国有草原所有权，但是在国有草原的具体经营、管理上，国务院可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委托给指定的机构、经济组织行使有关权利。关于集体所有草原的所有权应当由作为该草原所有权主体的农民集体行使。
  三、草原所有权的保护
  为了保护草原的社会主义公有制不受侵犯，同时也是为了保护我国的草原资源，宪法第九条第二款规定，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。买卖行为的法律特征是将财产的所有权由出卖人转移给买受人，因此，买卖行为的法律后果是改变财产的所有权。我国草原所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的草原外，草原的所有权是不能改变的。任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为都是非法的，都必须依法禁止。
  第十条 国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。
  使用草原的单位，应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。
  【释义】本条是有关国有草原使用权和草原使用权人应履行的义务的规定。
  一、国有草原的使用权的确定
  依据本条第一款的规定，国家所有的草原可以依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用。
  1．国有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，体现了国有草原所有权和国有草原使用权可以分离的基本原则。所谓国有草原使用权，是指使用国有草原的全民所有制单位和集体经济组织等在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有草原的占有、使用、收益以及依法处分的权利。国有草原的使用权具有以下特征：
  （1）国有草原的使用权是基于法律的规定而产生的，如果没有法律的规定，也就不会有国有草原使用权的合法存在；
  （2）国有草原的使用权是在国有草原所有权的基础上派生出来的一种权利，也就是说这一权利是依据国有草原所有权的存在而存在，没有国有草原的所有权也就没有国有草原的使用权；
  （3）国有草原的使用权是一种对国有草原的直接占有支配权；
  （4）国有草原使用权的目的是获得国有草原的使用价值，从草原利用活动中获得经济利益；
  （5）国有草原使用权具有一定的稳定性，国有草原的使用权人只要依法使用草原，就不受他人的非法干涉。
  2．应当依法确定给全民所有制单位和集体经济组织等使用国有草原。原草原法仅规定，全民所有的草原可以固定给集体长期使用，但未规定国有草原可以依法由全民所有制单位使用，新的草原法规定得更为全面。本条所讲的“依法”，包括本法在内的相关法律和有关行政法规。
  二、草原使用权人的义务
  依据本条第二款的规定，使用草原的全民所有制单位、集体经济组织等应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这一义务是针对使用草原的单位来讲的。我国草原长期超载过牧，使草原得不到休养生息，牧草生产力和覆盖度下降，土壤结构遭到破坏，草原退化速度加快，草原质量不断下降。近年来，受经济利益驱动，滥挖、滥采、滥割草原药用与经济植物，在草原非法采矿、淘金活动，使草原植被破坏雪上加霜，水土流失与冲刷加剧，草原生态环境进一步恶化，部分地区草原已经到了难以自我修复的程度。正是由于这些原因，本条规定使用国有草原的单位，即全民所有制单位、集体经济组织等草原使用者，都应当履行保护、建设和合理利用草原的义务。这里所讲的保护、建设，是指草原使用单位对草原生产能力的保护和建设，也是对草原生态及其环境的良好性能和质量的保护和建设。草原的保护和建设范围较大，主要是草原使用单位为了保护草原的生产能力和生态环境所采取的整治措施和管理措施。所谓合理利用草原，是指要在使用草原的过程中，通过科学使用草原，使得草原的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥草原在生产活动中的作用，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。
  第十一条 依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。
  未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。
  集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证．确认草原所有权。
  依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。
  【释义】本条是关于草原确权登记的规定。
  所谓草原登记，是指县级以上人民政府依法将草原的权属、用途、面积等情况登记在专门的簿册上，同时向草原的所有者和使用者颁发草原证书以确认草原所有权和使用权的一种法律制度。依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。目前，主要由县级以上人民政府负责草原登记工作。草原登记分为草原初始登记和草原变更登记。
  一、草原初始登记，就是在一定的时间内，对辖区内全部草原进行的普遍登记。本条第一、二、三款规定了草原初始登记的三种情形：
  1．依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。简单的说，就是依法获得国有草原使用权的使用者必须进行草原登记，确认其国有草原的使用权。
  2、未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。这一规定实际上是对上一款规定的补充、除已经依法确定使用权的国有草原外，对未确定使用权的国有草原也需要进行草原登记。这两款规定需要登记的草原的范围实际上已经涵盖了全部国有草原。本款除了未确定使用权的国有草原需要登记的规定外，还包括了授权性规定，即授权县级以上人民政府对其辖区内的未确定使用权的国有草原进行保护和管理。未确定使用权的国有草原，在保护和管理上往往被忽视，容易造成草原资源被破坏，本款规定由县级以上人民政府负责未确定使用权的国有草原的保护和管理，可以有效地解决这一问题。
  3．集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。集体所有的草原，其登记与国有草原有所不同：一是集体所有的草原其登记的内容是草原的所有权，国有草原登记的内容是使用权。二是集体所有的草原的登记由县级人民政府负责，国有草原的登记由县级以上人民政府负责。
  二、根据本条第四款的规定，依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续。草原变更登记，是指国有草原使用权、集体草原所有权发生变化，即初始草原登记的内容发生变化，国有草原的使用者、集体草原的所有者到登记机关进行的登记。国有草原的使用者、集体草原的所有者在初始登记发生变化后，应当进行变更登记。国有草原的使用权、集体草原的所有权的转移不经变更登记的，不具有法律效力，即不仅不能以其权利变更对抗第三人，而且在当事人之间也不发生权利变动的后果。草原权属变更登记权限应当与原登记机关一致，即变更前在哪一个机关登记，变更登记仍应在原登记机关。
  第十二条 依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。
  【释义】本条是关于依法登记的草原的所有权和使用权受法律保护的规定。
  一、依法登记的草原所有权和使用权受法律保护包括三层含义：
  1．草原的所有权人和使用权人必须是法定的经过登记的所有权人和使用权人。2．当草原所有权人和使用权人的权利受到侵害时；可以请求行政机关给予保护，可以请求行政机关作出处理决定。例如，他人非法占用所有权人或者使用权人的草原建房、取土、采矿、采挖草原作物，破坏种植和畜牧条件的，草原的所有权人或者使用权人可以报告草原行政主管部门，由草原行政主管部门责令侵权人改正或者治理等。3．当草原所有权人和使用权人的权利受侵害时，可以请求司法机关给予保护。权利受到侵害的草原所有权人和使用权人可以通过下述方法寻求司法保护：一是通过确权之诉来解决，即自己的权利与他人发生归属争议时，请求法院确认权利的存在与归属。二是通过给付之诉来解决，即当义务人不履行自己的义务时，权利人可以请求法院责令义务人履行自己的义务。三是通过变更之诉来解决，即权利人要求变动已经存在的权利时，可以请求法院依法予以变更。
  二、任何单位或者个人不得侵犯他人已经依法登记的草原的所有权和使用权。这实际上是对草原的所有权人和使用权人以外的人来讲的，它同“依法登记的草原所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两个方面。这一规定实际上是给草原的所有权人和使用权人以外的政府及相关部门、法人、其他组织和个人设定的一项义务，这些单位和个人必须履行这一义务。违反这一规定必须承担相应的法律责任。
  第十三条 集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。
  在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。
  集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
  【释义】本条是关于集体所有的草原和确定给集体使用的国有草原承包经营权的规定。本条规定是草原法修改新增加的内容，也是修改的主要内容。
  畜牧业是农（牧）民增收的重要途径，草原保护、建设是畜牧业发展的关键性、基础性工作，只有通过建立、完善草原家庭承包经营责任制，才能发挥农（牧）民保护、建设草原的主体作用。目前草原承包经营责任制深入推进，全国已承包草原30多亿亩，约占可利用草原面积的70％。草原承包经营权，是通过草原承包关系转移到承包者手中，但草原的所有权仍然属于国家所有或者集体所有。能够承包经营的草原，必须是集体经济组织所有的草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原。也就是说，承包经营权存在的前提，必须是集体经济组织拥有草原的所有权或享有国有草原的使用权，没有这个前提存在，也就谈不上草原的承包经营权。本条对草原的承包经营规定了两种情形：
  一、草原由集体经济组织内的家庭或者联户承包经营
  1．集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。即只要是农村集体经济组织中的成员，其对集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原都享有法定的权益，都有权依法承包由农村集体经济组织发包的草原。任何组织和个人不得剥夺或者非法限制农村集体经济组织成员承包草原的权利。这是草原承包中为法律所确定的应当遵循的重要原则。承包集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原的主体是集体经济组织内的家庭或者联户，也就是说一家一户或者两家以上联户才有权承包草原，家庭内部个别成员无此权利。
  2．在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整体现了我党对农（牧）民的一贯政策。赋予农（牧）民长期而有保障的草原使用权，保持农村集体草原承包关系的长期稳定，与我国一贯的农村土地使用政策是相符合的。我国大部分草原地区经济还比较落后，在相当长的时期内，草原不仅是农（牧）民的基本生产资料，而且是农（牧）民最主要的生活来源。但是，目前一些地方对承包草原的调整较为频繁，不少地方几年进行一次小调整，有的村甚至把已承包到户的草原全部打乱重新发包，不利于草原承包关系的稳定。此外，随意调整草原承包关系，也不利于农（牧）民对草原的长期投入，容易造成短期效应，是对草原生产力的破坏。还有的草原发包方利用调整草原提高承包费，增加农（牧）民负担。因此，在法律中明确规定在草原承包经营期内不得对承包经营者使用的草原进行调整，目的就是维护草原承包关系的长期稳定，给农（牧）民吃一颗定心丸。
  同时也应当看到，草原的承包期为30年至5O年，在这样长的承包期内。农村的情况会发生很大的变化，完全不允许调整承包草原也难以做到。如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包草原、承包草原被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出等特殊情形、仍然不允许对承包草原进行调整，将使一部分农（牧）民失去草原，在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下，将使这部分农（牧）民失去最基本的生活来源，既有悖社会公平，也不利于社会稳定。因此，在草原承包“大稳定”的前提下。可以作“小调整”。应当允许按照法律规定的程序对个别承包户承包的草原进行必要的调整。因此，本条第二款明确规定，“对别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”本款所指的“确需适当调整”的情形，主要包括以下几个方面：（1）部分农户因自然灾害严重毁损承包草原的；（2）部分农户的草原被征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设，丧失草原的农户要求继续承包草原的；（3）人地矛盾突出的。关于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致人口变化比较大，新增人口比较多，而新增人口没有草原可以承包，又没有其他生活来源的，在这种情况下，允许在个别承包经营者之间适当进行调整。
  3．对承包草原的调整应当经过一定的法定程序。本条第二款规定的法定程序是：“必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”这样规定是为了体现多数农（牧）民的意愿，防止随意调整承包草原。“村（牧）民会议”是村（牧）民集体讨论决定涉及全村村（牧）民利益问题的一种组织形式，是村（牧）民行使自治权的根本途径。根据村民委员会组织法的规定，村民会议由本村18周岁以上的村民组成。为了在草原承包过程中体现村民自治的基本原则，体现大多数本集体经济组织成员的意志，承包方案的调整必须经本集体经济组织村（牧）民会议的三分之二以上成员或三分之二以上村（牧）民代表同意。同时，承包经营方案的调整还必须报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准，否则该承包方案的调整不能生效。
  二、草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营
  集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原除可以由本集体经济组织成员承包外，还可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营。集体经济组织外的单位或者个人承包经营草原的，也要经过一定的程序。按照本条第三款的规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”本款规定的目的主要是确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农牧民集体所有的草原所有权和国有草原使用权的侵害。
  第十四条 承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。
  承包经营草原的单位和个人，应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
  【释义】本条是关于草原承包经营合同的内容、优先承包权和草原承包经营者应当承担的义务的规定。
  承包经营草原应当订立草原承包经营合同。草原承包经营合同，是指发包人和承包人依法订立的约定双方权利和义务的协议。
  一、草原承包经营合同具有以下特征：
  1．合同的主体是法定的。发包方是与集体经济组织所有草原或者确定给集体经济组织使用的国有草原范围相一致的农村集体经济组织、村委会或者村民小组。即：草原依法属于农民集体经济组织所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。依法由集体经济组织使用的国有草原，由使用该草原的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。承包方是本集体经济组织内的家庭、联户或者依法可以承包的本集体经济组织以外的单位或者个人。
  2．合同内容受到法律规定的约束。如：对于草原的承包期限，农村土地承包法明确规定为3O年至5O年，发包方和承包方在合同中约定的承包期限只能在这个期限的范围内，不能随意约定。再如，对于承包草原的收回等，有关法律都有明确规定。这些内容都不允许由当事人自由约定。
  3．草原承包经营合同是双务合同。发包方应当尊重承包方的生产经营自主权，为承包方提供生产、技术、信息等服务，有权对承包方进行监督等；承包方对承包草原享有占有、使用、收益和转让的权利，保护和合理利用草原等。
  4．合同属于要式合同。双方当事人签订承包合同应当采用书面形式。
  二、草原承包经营合同的主要内容。依据本法和农村土地承包法的规定，草原承包经营合同应当注明以下内容：
  1．合同的宁体。合同的主体，是指签订草原承包经营合同的发包人和承包人。在草原承包经营合同中，应当载明发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所。这是承包合同必须具备的条款。当事人是合同的主体，如果不写明当事人，就无法确定权利的享有者和义务的承担者，发生纠纷也难以解决。因此，要将发包方和承包方的名称或者姓名和住所都规定清楚。
  2．发包方和承包方的权利和义务。就草原的发包方来讲，其权利主要有：（1）依法维护集体草原的所有权不受侵犯。作为农村集体经济组织所有的草原的所有权人，发包方对于任何侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原的行为有权制止。（2）依法享有集体经济组织所有的草原的收益权。这一权利是通过收取承包方的承包金或者提留款来实现的。（3）依法具有监督管理权。比如监督承包方按照合同约定的用途合理利用草原等。其义务主要为：（1）不得违反合同的约定干涉承包方的经营自主权。（2）应当按照合同的约定向承包方提供农业生产所需要的生产条件并完成承包合同约定的服务项目。
  就承包经营方来讲，其权利主要为：（1）生产经营决策权。（2）产品处分权。（3）生产经营收益权。上述权利的行使必须依法进行。其义务主要是：（1）按照草原承包经营合同合理利用草原和保护草原。（2）按照承包经营合同的约定或者法律的规定缴纳有关税费。
  3．承包草原四至界限、面积和等级。这是草原承包经营合同权利义务指向的对象，也是合同的必备条款，否则合同不能成立，承包关系无法建立。其中，草原的四至界限是指草原的所在地的具体范围，草原的面积是指承包草原四至界限内的实际使用面积，草原的质量等级是指草原行政主管部门依法评定的草原等级，是反映草原生产能力的重要指标之一。对于这些内容，合同中要规定细致、清楚，以防止差错，避免纠纷。
  4．承包期和起止日期。承包期限是承包方依法享有权利，承担义务的期间。期限直接关系到合同权利义务的延续时间，涉及当事人的利益，也是确定合同是否按时履行或者迟延履行的客观依据。承包经营合同中约定的承包期不能违反法律的规定，如农村土地承包法规定草原的承包期限为3O年至50年，即合同中约定的最长承包期不能超过50年。另外，为了确定合同权利义务的具体期间，合同中还要规定合同的起止日期。
  5．承包草原的用途。承包草原的用途应当在草原承包经营合同中约定，但约定的用途应该符合当地草原保护、建设、利用规划，利用草原进行畜牧业生产不得超过草原行政主管部门核定的载畜量，遵守草原轮牧、休牧等制度。
  6．违约责任。违约责任，是指承包合同当事人一方或者双方不履行合同或者不适当履行合同，依照法律的规定或者按照当事人的约定，应当承担的法律责任，比如支付违约金、赔偿损失等。违约责任是促使当事人履行合同义务，使对方免受或者减少损失的重要法律措施，也是保证合同履行的主要条款。因此一般有关合同的法律对于违约责任都做出了较为详尽的规定，如合同法第七章规定的“违约责任”。当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依法承担违约责任。
  三、承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。本条这样规定，原因主要有以下两点：一是目前我国的草原承包经营的主体还是以农村集体经济组织内的成员为主，他们祖祖辈辈生活在草原上，以草原为生。就像农民不能失去土地一样，农（牧）民也离不开草原，草原是农（牧）民的最重要生产资料，是进行畜牧业生产的基础。因此，有必要对这一特殊主体在草原承包经营期满后的承包经营权作出规定，不能仅在草原承包经营期内对农（牧）民的承包经营权进行保护，对农（牧）民在承包经营期满后能够取得草原的承包经营权也应作出相应的保护规定。二是对于集体经济组织以外的承包者，在其承包经营期内为了能够获得较好的经济效益，势必会投入相应的资金，对承包经营的草原进行保护和建设，以达到可以进行生产经营的条件。规定其可以在承包经营期满后可以优先获得承包经营权，也是对其保护和建设草原的投入所作的肯定。需要注意的是，本条规定原承包经营者在承包经营期满后可以优先获得承包经营权，只能是在原承包经营草原的范围内，在同等条件下相对于其他承包经营者而言。
  四、草原承包经营者的义务。按照本条规定，草原承包经营者有保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。草原是人类赖以生存和进行物质生产不可替代的自然资源之一，是农（牧）民最重要的生产资料，其数量是有限的，自然资源受到破坏就等于破坏人类生存的基础。从这个意义上讲，草原也是一种社会资源。对于草原资源的利用不仅仅是权利人——承包方对自己权利的行使，而且还关系到其他社会成员生存的权利，关系到我们的子孙后代生存的权利。保护和建设草原，是关系国计民生，关系国家发展全局的大事，因此，草原承包经营者作为直接使用草原的一方，有义务保护和建设草原。同时，草原的承包经营者还要严格依照承包经营合同约定的用途使用草原，并遵守有关法律和行政法规关于保护草原的规定。
  第十五条 草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。
  草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。
  草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。
  【释义】本条是关于草原承包经营权转让的规定。
  一、草原承包经营权转让的原则。
  本条第一款规定，草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿。有偿的原则依法转让。＿，一草原承包经营权的转让解决了人地矛盾，充分利用了草原，对于稳定草原承包关系、发展畜牧业经济起到了积极的作用。草原承包经营权的转让必须在草原承包关系稳定的前提下进行，必须在农（牧）民自愿的基础上进行。但是，一些地方在执行国家政策和法律的过程中却出现了一些偏差：一是违背农（牧）民意愿，强制推行草原承包经营权转让，搞规模经营，侵害了农（牧）民的经营自主权，影响了草原承包关系的稳定。二是在草原承包经营权转让中，没有兼顾农（牧）民利益，甚至损害农（牧）民利益，引起农（牧）民的强烈不满。这些行为都违背了国家政策和法律的规定，必须予以纠正。因此，本条第一款对草原承包经营权转让的原则作出了明确规定，要求草原承包经营权转让应当自愿。有偿地进行，草原承包经营权受法律保护。
  1．草原承包经营权转让必须在农（牧）民自愿的前提下进行。农户是草原承包经营权转让的主体，这是农（牧）民拥有长期而有保障的草原使用权的具体体现。在承包期内，农（牧）民对承包的草原享有自主的使用权、收益权和转让权，有权依法自主决定承包的草原是否转让，转让给谁。乡村组织可以对农（牧）民的草原承包经营权转让进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预，阻碍或者强制农（牧）民转让草原承包经营权。发包方如果强迫或者阻碍承包方进行草原承包经营权转让，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更草原承包经营权而进行草原承包经营权转让，或者以其他形式收回承包草原搞招标承包等等，都是违背草原法规定的，应当依法承担法律责任。
  2．草原承包经营权转让还必须坚持有偿原则。承包者有权从草原承包经营权转让中获得合法收益，所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
  二、草原承包经营权的转让的条件。
  依照农村土地承包法的规定，承包经营权的流转可以采用转包、出租、互换、转让四种方式。本条明确规定草原承包经营权流转采取转让的方式。转让是指承包者将草原的承包经营权移转给他人。转让将使承包者丧失对承包草原的使用权。现阶段农村集体草原的承包者主要是本集体经济组织内的农（牧）民，因此对转让必须严格条件。承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源的，即可转让草原承包经营权。转让草原承包经营权的基础是农（牧）民有了切实的生活保障，否则不应转让草原承包经营权。倘若没有切实的生活来源，一旦遇到风险，失去赖以生存的草原承包经营权的农（牧）民可能流离失所，造成社会不稳定因素。
  本条第二、三款还在受让方的条件和义务、转让的前提及转让合同的期限等方面对草原承包经营权的转让作出了限制。
  按照本条第二款的规定，草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力。受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，这是对受让方主体资格的要求，也是对受让方在法律上作出的限制。倘若其不能从事畜牧业生产，就不能承受草原承包经营权的转让。受让方在利用其受让的草原进行生产经营时，同样应当履行保护、建设草原的义务，并按照原承包合同约定的用途利用草原，不得将草原用于原承包合同约定外的其他用途。这项规定对保护草原、防止任意侵占草原提供了法律上的保证。
  按照本条第三款的规定，草原承包经营权转让的前提是：具备转让条件的承包者将草原承包经营权转让给他人前，应当经发包方同意，并与发包方变更原草原承包合同。同时，这一款还对转让合同的期限作出了限制，即转让的期限不得超过原承包合同的剩余年限。例如，原草原承包经营合同约定承包期限为40年，承包人已使用20年．该草原承包经营转让的期限即不得超过20年。
  第十六条 草原所有权、使用权的争议．由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。
  单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。
  当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。
  在草原权属争议解决前，任何一方不得改变革原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。
  【释义】本条是关于草原所有权和使用权争议解决的规定。
  一、草原所有权和使用权争议一般是指与草原所有权和使用权相关的争议，比如草原权属争议、侵犯草原所有权和使用权的争议。相邻关系争议等。草原所有权和使用权争议的产生有以下几种原因：一是草原的权属界线不清。例如，大片的草原有两个或两个以上的草场经营，其权属边界可能没有明显的、自然的界线。再如，集体经济组织成员承包集体所有的草原，在权属边界的确定上也可能存在类似的问题，造成承包农户之间的权属纠纷。二是一些单位、集体组织和个人在草原的所有权和使用权重新界定或者草原承包经营权转让的过程中，因以往的草原权属界线不清或者草原变更登记也会产生草原权属纠纷。三是由于政策、体制变更造成的历史遗留问题，至今未能解决，造成草原权属纠纷。正确处理草原所有权和使用权争议对保证草原的正常发展具有现实意义，也非常必要。这些权属问题如果不能有效地、及时地解决，必然会导致草原的管理混乱，影响到草原的正常利用和保护活动，不仅损害了草原所有者和使用者的权益，也损害了国家的利益。因此，解决好草原所有权和使用权争议，对维护权利人的合法权益，保护草原资源，促进草原的发展，具有重要意义。
  二、关于草原所有权、使用权的争议，本条规定了三种解决办法：
  1．争议发生后先由当事人之间协商解决。所谓协商，就是指草原所有者或者使用者之间在发生权属争议后，各方在自愿、平等、互谅的基础上，依照法律的有关规定，直接进行磋商，自行解决争议。如果争议各方达成一致意见则协商成功，各方都应当按照协商的意见处理争议；如果争议各方协商不成或者协商达成协议后其中一方又反悔造成协议无法履行，另一方可以依照本条的规定提请有关的人民政府处理。
  2．当事人无法通过协商解决争议的由有关人民政府处理。依据本条第二款的规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。这里需要注意，由有关人民政府处理应当区分两种情况：
  （l）草原所有权、使用权归属的争议。这类争议通常发生在草原所有权、使用权登记确权之前，由于无明确的法律依据造成使用权或所有权归属的争议，但也有部分情况是在草原所有权和使用权确定后，由于行政区划调整等客观因素造成所有权和使用权归属的争议。有关人民政府接到要求解决草原所有权。使用权归属争议的申请后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的再进行行政裁决。人民政府的调解是在争议各方当事人自愿的基础上，依据事实和法律的有关规定对当事人进行调停，促使争议各方当事人进行和解。如果调解不成或者当事人不愿意进行调解，有关人民政府则应依法进行裁决。有关人民政府在进行裁决时，应当本着尊重历史和现实情况，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用草原资源，有利于群众生产和生活的原则，对草原权属争议作出公平、公正的处理。一般来说，处理争议的具体工作由草原行政主管部门承办，但做出处理决定必须以人民政府的名义并出具处理意见决定书。处理意见决定书一般应当载明争议各方当事人的基本情况：申请理由、争议事实和双方的要求；处理决定所认定的事实、理由和适用的法律；处理决定；不服处理决定提出异议的期限。
  （2）侵犯草原所有权和使用权、相邻关系等其他争议。这类争议通常不涉及草原所有权和使用权的归属问题，草原的所有权和使用权已经依法确定，只是在使用草原的过程中产生的侵权争议。如，未经草原使用权人许可，在他人使用的草原上采矿取土等行为引起的侵权争议；在草原上兴建建筑物，影响相邻草原使用的相邻关系的争议等都是这类争议。对于这类侵权争议、相邻关系的争议，都属于民事权利义务的争议，我国民法通则对此都作了具体规定。行政机关解决这类争议的时候，不宜采用行政裁决的方式处理。而应当在争议双方当事人自愿的基础上主持调解。调解成功的，双方当事人应当签订协议书，按照协议的约定履行各自的职责；经调解仍无法达成一致意见的，有关人民政府应当告知争议双方当事人可以另行以民事侵权为由向人民法院起诉。当事人也可以直接就此类争议向人民法院提起诉讼。
  3．当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。应当说明，本法关于草原所有权、使用权的争议的处理，在当事人之间无法自愿达成协议的情况下，规定了由有关人民政府处理，即有关人民政府是处理草原所有权、使用权争议的法定机关。因此，由有关人民政府对草原所有权、使用权的争议作出处理决定是权属争议的当事人向人民法院提起诉讼的法定前置程序。也就是说，只有在有关行政机关做出行政处理决定后，当事人才可向人民法院提起诉讼。未经有关行政机关做出处理，任何一方当事人均不能直接向人民法院提起有关草原所有权、使用权争议的诉讼。
  本条规定因草原所有权、使用权的争议向人民法院提起的诉讼应为行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月10日施行）第一条有关受案范围的规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。依照这一规定，向人民法院提起行政诉讼的前提是有关人民政府作出了具体行政行为。因此，对人民政府确认草原所有权和使用权的归属争议的行政裁决提起的讼诉，应理解为向人民法院提起行政诉讼。
  需要说明的是，除了上述所讲的需要人民政府进一步确认草原所有权和使用权的归属争议以外。其他草原所有权和使用权的争议，比如草原权属已经明确的侵犯草原所有权和使用权的争议等纠纷则应以侵权之诉提起民事诉讼。有关人民政府对这类争议的处理采用的是调解的形式，争议的解决是以当事人达成的协议为依据，并非人民政府作出的具体行政行为。也就是说，有关当事人对于人民政府对这类草原纠纷的调解处理决定不服的，可以依据《民事诉讼法》的有关规定，以争议中的另一方当事人为被告向有管辖权的人民法院提起民事诉讼。当事人就这类草原侵权争议的诉讼可以直接向有关人民法院提起，不需要以有关人民政府处理作为前置必经程序。
  三、在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。本条这样规定对保证当事人的合法权益，保护草原资源不被破坏，保障争议的顺利解决，避免争议双方当事人之间加深矛盾有着重要的作用。同时，这样规定也可以有效地保护证据的完整性，方便有关部门、单位进行调查，做出公正、公平的处理。同时，在草原权属争议解决前，有关人民政府对有争议的草原也不应进行权属登记。