税务

    证券稽查工作在我国证券市场长期稳定发展中具有重要作用
    证券稽查工作的基本职责，就是依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处。中国证监会稽查部门在履行这一基本职责的过程中，一是要根据证券市场发展的需要，依据相关法律法规，拟定办理证券违法违规案件的相关准则和规定；二是要按照规定的程序和要求，组织符合条件的调查人员实施调查，收集相关证据。调查终结，应当真实反映调查结果，并依法作出准确的定性、适当的处理建议和行政处罚意见；三是对证券违法违规行为公开作出行政处罚决定，同时监督证券监管机构依法作出的行政处罚决定的执行；四是负责对涉及证券监管机构职权范围的建议、举报和投诉事项以及“主席热线”反映事项进行接收和办理，并负责指导督办系统的信访工作；五是协助司法机关、纪检监察等部门调查涉及证券违法违规的有关事项，并将稽查办案中发现的当事人违反其他法律法规、党纪政纪的案件移送有关部门处理；六是对派出机构的稽查工作进行协调、指导、督办，并组织、协调跨区的证券违法违规案件的调查处理。
    稽查工作在整个证券监管中，属于事后监管，是通过对证券市场运行过程中违法违规案件的查处，维护市场的公正和透明，保护当事人的合法权益，处理处罚违法违规者，并将问题严重的淘汰出局，对其他人起到警示作用。从这一角度讲，稽查工作对于我国证券市场的稳定发展具有十分重要的作用：
    其一，维护法律法规的严肃性。证券市场的运作和发展需要有一整套相应的法律法规，同时使各方面严格执行这些法律法规，否则就谈不上公平公正。但现实中，总有人不遵守有关法律法规，想通过钻法律或管理的空子捞取不正当利益。稽查工作就是要通过坚决查处证券市场的违法违规行为，制止任何不法行为，维护法律法规的严肃性和权威性，使市场参与各方面都能够自觉地遵守法律，严格在法律允许的范围内行事。
    其二，保证证券市场的稳定发展。稽查工作通过对证券违法违规行为的查处，在客观上发挥引导、教育证券市场参与各方遵纪守法、规范运作的作用。只有规范运作，使上市公司、证券公司和各类中介机构守法经营，使机构投资者和公众投资者严格遵纪守法，才能实现证券市场的健康、有序发展。而在这一过程中，稽查的震慑作用非常重要。
    其三，维护投资者的利益。通过及时、有效地查处证券市场违法违规案件，才能维护证券市场的公开、公平、公正原则；只有严厉打击证券违法违规行为，坚决制止各种谋取不当利益的行为，才能够真正发挥证券市场的功能，使广大投资者的利益得到保障。只有维护了广大投资者的正当利益，才能得到最广大投资者对证券市场的认同，推进证券市场的稳定发展，不断提高其承受力，发挥推动我国经济发展的作用。
    其四，维护市场经济秩序。在国务院部署的整顿和规范市场经济秩序工作中，查处金融领域尤其是证券违法违规问题是其中的一项重要内容，是“打假”的一项重要工作。证券市场的“假”涉及范围广，危害严重，甚至会挫伤投资者的信心，动摇市场的根基，进而危害社会主义市场经济体制的建立和完善。稽查工作查处证券违法违规案件，对于整顿和规范市场经济秩序，推进社会主义市场经济体制的完善具有重要作用。
    稽查工作是证券监督管理机构的一项极为重要的工作。在有关领导的支持和各方面的共同努力下，已经建立起了由中国证监会稽查局自办督办、组织协调、指导，并由派出机构稽查部门具体负责，有关部门和社会中介组织与之配合的稽查工作网络；完善了稽查工作制度，充实了稽查人员，形成了比较严密的工作体系。近年来进行了大量违法违规案件的立案调查，各种严重违法违规的行为的处理，树立了稽查部门的权威，维护了中国证监会的形象，为证券市场的顺利发展和推动国民经济的增长发挥了积极作用。实践证明，稽查工作在证券监督管理中正发挥着越来越大的、不可替代的作用。



证券稽查工作面临的形势和问题
    当前证券稽查工作面临的主要形势就是证券市场违法违规问题层出不穷，不仅发案数量多，数额大，涉及范围广，而且有的问题十分严重，作案手法十分隐蔽，影响极为恶劣。各种证券违法违规行为社会反映强烈，严重影响了证券市场的发展，损害了投资者利益，挫伤了投资者的信心；个别人胆大包天，直接挑战法律，破坏了我国证券市场运行体制，甚至影响了社会的稳定，危害极大。
    从“麦科特”利润虚假案看，麦科特光电股份有限公司97-99年通过伪造进口设备融资租赁合同，虚构固定资产9074万港元；采用伪造材料和产品的购销合同、虚开进出口发票、伪造海关印章等手段，虚构收入30118万港元，虚构成本20798万港元，虚构利润9320万港元。为达到上市目的，该公司采取倒制会计凭证、会计报表、隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证等手段将虚构利润9000多万港元转为实收资本。
    从“亿安科技”操纵股市案看，广东欣盛投资顾问有限公司等4家公司从1998年10月5日起，集中资金，利用627个个人股票帐户及3个法人股票帐户，大量买入“深锦兴”（后更名为“亿安科技”）股票。持仓量从1998年10月5日的53万股，占流通股的1.52%，到最高时2000年1月12日的3001万股，占流通股的85%。同时，还通过其控制的不同股票帐户，视自己为交易对象，进行不转移所有权的自买自卖，影响证券交易价格和交易量，联手操纵“亿安科技”的股票价格。截至2001年2月5日，上述4家公司控制的627个个人股票帐户及3个法人股票帐户共获取盈利4.49亿元，股票余额77万股。
    还有“郑百文”、“猴王股份”、“银广夏”等重大虚假信息披露案，浙江证券、甘肃证券重大违法违规案，以及“基金黑幕”案等等，从这些案件情况看，作案者手法多端、胆大妄为，证券稽查工作的任务十分繁重。但是面对繁重的稽查任务，当前稽查工作的内外环境、条件还存在不少问题，难以适应工作的需要。概括起来有几个方面：

（一）有关法律法规不尽完善。
    《证券法》规定的法律责任有些不够明确，执行时较为困难。有些是禁止性的规定，但却没有相应的制裁措施，无法实施有效的处罚；有些法规没有建立起来，明明感到不利于证券市场的发展，但执法无据。比如，对私募资金和公募资金的行为没有明确的规定，既不利于打击变相非法集资，也无法保护正当的私募行为；对于大宗交易缺乏明确的规定，特别是对于公司收购兼并这样的大宗交易，虽然需求很大，而且今年会越来越多，但无法操作，不利于交易机制的完善。民事赔偿方面的法规不够细化，不便于实际操作。特别是对于证券犯罪的衡量标准不够明确，不利于打击证券犯罪行为。此外，与证券市场有密切关系的其他一些法律法规，如经济法、公司法、合同法等，对于一些相衔接的问题规定的不够明确、细致，如公司治理结构、企业重组等规定不明确，影响了上市公司的规范化运作和监管机构对其的监督管理。

（二）稽查办案的外部环境有待改善。
    《证券法》的实施需要各个部门配合进行，但目前，有些地方和部门从地方保护主义或自身利益出发，配合不够积极，在出现问题时，过分强调地方和企业利益，致使调查工作阻力很大。特别是上市公司、中介机构等市场参与者法律意识淡薄，自律意识差，知法犯法的行为较多。相关部门的有关人员缺乏证券专业知识，无法应对证券市场的新情况、新问题，对于稽查部门提出的配合、协助等要求，不能很快理解和落实。一些法院审判人员，由于缺乏证券专业知识，对证券纠纷和证券违法犯罪无法做出正确判断和审理，影响了中国证监会对涉嫌证券犯罪的移送，而中国证监会调查权的限制，甚至无法调查取证，形成了司法与行政执法间的真空，客观上放纵了证券违法违规行为。证券稽查工作的外部执法环境亟待改善。

（三）部分同志对加大稽查执法的意义认识不足。
    有的同志担心加大稽查执法会对市场有不利影响，害怕挫伤投资者热情；有的同志头脑中还存在“重审核，轻监管”的观念，认为稽查是后续工作，不如前期把关重要；有的同志对于虚假信息披露、庄家操纵股市等市场反映强烈的根本性问题反应不敏感，采取措施不够有力、行动不够迅速。有的派出机构负责同志虽然说稽查工作很重要，但在人员的配备上往往不到位，甚至长期把稽查人员借用到其他岗位，大大削弱了稽查力量；还有的同志认为稽查工作是“栽刺”、得罪人、惹麻烦，不愿多管多问，甚至对案件查处不及时。这些错误的思想认识在很大程度上制约了稽查工作的开展。

（四）稽查人员力量和素质与实际需要有一定差距。
    从人员数量上讲，尽管各派出机构都设立了稽查机构，配备了一定人员，但是与需要查处的案件数量相比，仍然显得人手不足，力不从心。稽查人员新手较多，对证券违法违规案件的查处需要一个熟悉了解的过程，一时间对查处工作无从下手，办案质量有所影响。随着证券市场的发展，证券违法违规案件的手法也在变化，需要稽查人员不断提高办案能力。但稽查人员由于长年紧张工作，无法进行系统的知识更新，难以把握证券违法违规案件的发展趋势和特点，稽查工作处于被动地位，一些证券违法违规问题不能及时处理。另外，由于现行法律法规不完善，法律授权和稽查手段有限，如在查询银行帐户、工商登记、纳税记录，以及冻结股票、调查或冻结资金帐户，传唤有关人员等方面没有授权，难以适应当前证券违法违规案件查处工作的基本要求，取证非常困难。即使查清了违法违规事实，但相关的资金和股票已经转移，对案件执行造成很大困难。加上来自方方面面的各种干扰，严重影响了稽查办案的效率，发现了问题也得不到及时的处理，难以充分发挥稽查工作的震慑作用。
    面对稽查工作存在的问题，除了要在工作方法、力量配置上进行调整外，首要的应当进一步明确指导思想和工作原则。
    第一，树立依法监管，从严执法的思想。目前证券市场所存在的证券发行、交易及相关活动中的内幕交易、操纵市场、欺诈客户、虚假陈述、故意遗漏、误导投资者等违法违规行为比较严重，广大投资者对此极为不满，舆论多有微词，国务院领导也极为关注。这就需要稽查工作人员努力克服各种阻力和困难，坚决按照法律法规的规定，切实加大稽查力度，严厉打击各种违法违规行为，使市场参与各方真正依法行事，维护公开、公平、公正的原则，增强投资者信心，为证券市场长远发展提供坚实的保障。
     第二，从实际出发，集中力量查处市场反映强烈的一些根本性问题。周小川主席提出的处理好事前把关与事后查处的关系，客观条件与主观努力之间的关系，长期效果和短期效果之间的关系，是今后一个时期稽查工作重要的指导思想。我的体会是，处理好这三个关系，要从实际出发，集中力量，查处市场反映强烈、影响恶劣、手法卑鄙、数额巨大的大案要案，并迅速结案，依法惩处。只有这样，才可以充分起到警示作用，突显事后查处的作用，又可以弥补人员力量不可能全面铺开的不足，充分发挥现有人员的力量，取得较大的客观效果，并能对市场的长远发展产生有利影响。这就需要稽查领导机关及时发现大案要案，并协调组织各方面力量，方能取得事半功倍的效果。
    第三，从保证稽查工作顺利开展出发，强调稽查工作原则。当前特别要强调以下原则，一是法制化原则，即坚决做到有法可依，有法必依，执法必严。二是一致性原则，稽查工作要避免政策的随意性和处罚的随意性，采取相同的尺度，不能厚此薄彼，忽严忽松。三是独立性原则，稽查工作应当有相对的独立性，不应受地方部门、其他机关的左右和影响，坚持以法律为准绳，维护法律尊严，以事实为依据，维护投资者利益。四是透明化原则，在事实确凿的前提下，案件的查处结果和处罚决定应当尽快公开，由社会进行监督，真正做到公开、公平、公正。



对改进和加强证券稽查工作的几点建议

（一）对证券稽查工作中法律法规不完善的问题进行认真研究，并积极反映。

   一方面要在《公司法》、《证券法》的框架下，尽快制定证券市场违法行为处罚办法以及查处证券违法违规案件的相关准则和规定，增强稽查办案法规、行政规章的可操作性。另一方面，积极向有关方面反映，包括向全国人大、高法介绍稽查工作情况，特别是查处证券违法违规过程中遇到的司法问题，争取通过司法解释、修订有关法律条款等使规定完善起来。积极争取使法院逐步开设证券法庭，加强审判人员的证券专业知识培训，提高涉及证券案件审判的准确性。

（二）密切与各部门的协调配合。
    一方面要密切与中国证监会内部其他部门的配合，及时解决稽查工作中遇到的法律、会计等方面的问题，共同做好对有关案件的定性、处罚等工作。另一方面要密切与中国证监会各派出机构的联系，协调力量，集中查处大案要案，切实提高办案效果和速度。第三是要密切与政府及其职能部门如公安、工商、银行、税务等部门的联系，获得这些部门对要求冻结帐户、冻结资金、查询工商登记、银行帐户、纳税情况的支持，以及在收集有关资料证据、传唤人员方面的配合，在一些重要案件的查处上，争取这些部门与中国证监会共同组织力量，一致行动，同时，该移送司法机关的立即移送司法机关。这需要中国证监会稽查部门经常向这些部门介绍情况，沟通联系，有些问题要晓以利害，申明大义，取得认识上的一致。

（三）充分利用社会力量进行稽查办案。
    证券市场发展十多年来，已经培养了一大批公正守法、专业素质和服务水平较高的中介机构，有了一大批专业水平高、头脑灵活、处事公正的市场人士。这些机构和人士熟悉证券市场的有关法律法规，在长期与投资者打交道过程中，也比较了解某些违法违规的手法和动向。因此，在查处违法违规案件时，可以考虑充分利用这些机构和人员的力量。包括借用市场专业人员参加案件的调查；与较大的会计师事务所、律师事务所进行合作，委托其承担相关的调查取证工作。

（四）努力提高稽查人员素质。
    要多途径、系统地进行培训，提高稽查人员专业水平、综合素质和独立办案能力。一方面，应当坚持每隔一定时间，即对稽查人员进行有关的培训，既给他们一个休息调整的机会，也使他们能够进行充分的交流，互相学习，互相促进。另一方面，应当尽可能多地给稽查人员对外交流的机会，尤其是学习了解发达国家在稽查上的制度、做法和经验，开阔眼界，增长见识。同时，与会外其他部门的交流也是必须的，包括学习司法机关、纪检监察等部门的经验，提高办案技巧和能力。

（五）加强内部管理。
    一是建立健全案件查处责任制度。在继续实行个案负责制的基础上，结合证券市场变化特点和领导的要求，进行必要的补充完善，增强案件查处人员的独立性和权力，加大对案件查处的督办，明确责任，明确奖惩。二是对办案时限进行规定。有些证券违法违规案件欠拖不决，在市场反响很大，也给稽查工作带来了一定负面影响。而且有些问题涉及公司上市、交易，拖延时间过长会造成公司、投资者较大经济损失。因此，要在充分论证的基础上，确定办案时限，要求查办人员认真工作，按时结案。对于确实无法按时结案的，应规定允许暂时搁置或另行处理。三是应加强对稽查人员的廉政教育，增强自身免疫力，杜绝腐败发生。尤其要教育引导稽查人员发扬敢于坚持原则、敢于碰硬、敢于执法的“三敢”作风，顶住压力，秉公执法。四是要加强保密工作。案件查处结果要及时公布，这是透明化原则所规定的。但在查处之前和查处过程中要加强保密，防止跑风漏气，确保办案的顺利进行。对于故意泄密的，一经查处，也要严肃处理。

（六）为稽查人员创造比较好的工作条件。
    要做好案件查处的后勤保障工作，适当地改善办案条件，创造良好的办案环境。除工作上对广大稽查人员严格要求外，由于稽查人员经常出差在外，工作环境和条件有时十分艰苦，因此，应当在生活上予以更多的关心和支持。
    此外，认真地研究和探索证券稽查理论也是十分必要的。证券稽查系统是一支相对独立的执法队伍，有自己专门的执法领域和监管对象，所查处的证券违法违规行为与其他违法违规有很大的不同，不仅危害和影响不一样，其违法手段也很不一样。因而相对来讲，稽查方法与手段与其他部门不完全一样，也应当有自己的工作规律和理论依据。中国证监会的稽查办案经历只有七、八年时间，经验尚不丰富。但必须看到，我们与证券违法违规行为的斗争将是长期的、艰巨的，而且随着市场的发展，其斗争的复杂程度也将日益增加。我们要摆脱被动，就必须经常总结办案经验，研究稽查工作规律，将经验上升到理论认识，建立严密的监控体系，做到违法违规行为一出现，就能够及时预警，立即锁定，证据很快被扫描出来，使违法违规行为得到及时查处。



文/曾长虹