2016年12月26日，国家工商总局发布《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号）（以下简称《指导意见》），决定自2017年3月1日起，在全国范围全面实行企业简易注销登记改革。为保障企业简易注销登记改革在全国范围的顺利实施，实现市场主体退出便利化，国家工商总局企业注册局负责人近日就《指导意见》有关问题进行了解读。
一、《指导意见》出台的背景是什么？
为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，落实《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）文件部署，加快政府职能转变，探索试点企业简易注销登记改革，国家工商总局2015年1月6日印发了《工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知》（工商企注字〔2015〕2号），决定在上海浦东新区、江苏省盐城市和宁波市、深圳市组织开展未开业企业、无债权债务企业简易注销试点。2015年4月30日，国家工商总局印发了《关于同意上海市等部分地方企业简易注销改革试点方案的批复》（工商企注字〔2015〕60号），批复同意上海浦东新区、江苏盐城市和宁波市、深圳市关于开展未开业企业、无债权债务企业简易注销登记试点工作方案，支持其正式启动试点。2015年9月2日，国家工商总局印发了《关于进一步推动企业简易注销改革试点有关工作的通知》（工商企注字〔2015〕142号），批复同意天津等7省（区、市）开展企业简易注销改革试点，明确只要各地的试点方案符合《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）和总局试点原则的要求，不必再经总局批准，直接开展企业简易注销试点工作，试点实施方案报总局备案即可。之后，试点地区逐步扩大到19个省（区、市）。
2016年年初，根据《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）、《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作重点的通知》（国发〔2016〕30号），国家工商总局在各地开展未开业企业、无债权债务企业简易注销登记改革试点工作基础上，启动了全面推进企业简易注销登记改革有关规范性文件的起草工作。为了夯实简易注销登记改革的理论基础，2016年4月，国家工商总局委托中国市场监督管理学会进行市场主体退出制度理论研究。同年10月初，国家工商总局在总结19个试点地区工作经验和课题组学术研究成果基础上，着手起草《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》。
为广泛听取各方面意见，国家工商总局先后征求了全国31个省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局、市场监督管理部门和全国人大法工委、最高人民法院、国务院法制办、人力资源和社会保障部、商务部、人民银行、税务总局、银监会等各方面意见。在各方面基本达成一致意见后，2016年12月26日，国家工商总局印发《指导意见》，决定自2017年3月1日起，在全国范围全面实行企业简易注销改革。《指导意见》从明确适用范围、简化登记程序、明晰各方责任等3个方面对在全国全面开展未开业企业和无债权债务企业简易注销登记改革进行了工作部署，提出了工作要求。
二、企业简易注销登记改革的基本原则是什么？《指导意见》的制度设计体现了哪些基本理念？
2016年5月18日，李克强总理在国务院常务会议中强调：“企业优胜劣汰是市场竞争正常规律。为促进公平竞争、防止劣币驱逐良币，要大幅简化市场主体注销程序，支持成长型企业发展，提高市场主体活跃度。”推进企业简易注销登记改革，其根本目的就是要在信息公开、保障债权人利益、风险可控的前提下，通过优化注销流程、减少申请文件，实现市场主体退出的便利化。
推进企业简易注销登记改革过程中，国家工商总局始终坚持“便捷高效、公开透明和控制风险”的基本原则。便捷高效原则，就是要按照条件适当、程序简便的要求，创新服务方式，提高登记效率，方便企业办理简易注销登记，完善企业市场准入和退出机制；公开透明原则，就是要公开办理企业简易注销登记的条件、程序、期限和审查要求，规范简易注销登记适用范围和登记材料，优化登记流程，建立公平透明的市场规则；控制风险原则，就是强化企业的法律主体责任，完善企业简易注销制度设计，保障交易安全，保护债权人、交易对象等第三人合法权益，维护公平竞争的市场秩序。
在研究制定《指导意见》过程中，国家工商总局秉持“诚信推定、背信严惩”的基本理念。《指导意见》规定的全体投资人公告承诺、利害关系人异议环节、工商部门形式审查、对背信企业撤销注销登记、追究背信企业投资人民事责任等制度设计均体现了上述理念。对符合一定条件的企业实行更为便捷的退出程序，在减少注销登记申请材料数量、优化注销登记流程环节，实现企业市场退出便利化的同时，加强对市场主体的信用监管，强化背信企业及其投资人责任，促进社会诚信体系建设，进一步优化营商环境。
三、企业简易注销登记的适用范围是什么？
《指导意见》充分尊重企业自主权和自治权，明确了企业申请简易注销登记应当符合的基本条件。符合条件的企业可以自主选择适用一般注销程序或简易注销程序。这些条件包括领取营业执照后未开展经营活动、申请注销登记前未发生债权债务或者已将债权债务清算完结。适用的企业类型包括有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业，其他企业类型不包括在内。
四、适用企业简易注销登记的除外情形如何理解？
《指导意见》列明了不适用简易注销的8种情形，企业在申请简易注销前应当对是否存在这8种情形进行确认，并由全体投资人签署承诺书，郑重承诺不存在这8种情形；如果企业承诺不实，则构成违法失信，全体投资人承担相应的法律后果和责任，并接受相关行政执法部门的约束和联合惩戒。登记机关对申请企业是否存在除外情形进行形式审查。
需要说明的是，对于曾经被列入企业经营异常名录或严重违法失信企业名单的企业，如在向工商登记机关提出申请时已经被依法移出，登记机关可以依照《指导意见》为其办理简易注销登记。
五、相较于普通注销登记，简易注销登记有哪些便利之处？
根据现行法律规定，注销企业程序复杂、耗时较长，一定程度上影响了市场机制效率。以公司为例，根据《公司法》的有关规定，公司在申请注销登记前，一般需要经过成立清算组、在报纸上公告、清理债权债务、清理公司财产、编制资产负债表和财产清单，制定清算方案、分配公司财产、制作清算报告等若干程序，并向登记机关提交申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、公司依法作出的决议（决定）、清算报告、清算组备案证明、刊登公告的报纸样张、营业执照正副本等注销登记申请文件。
基于“诚信推定”，《指导意见》通过优化登记流程、减少申请文件、信息公开共享等，实现了市场主体退出的便利化。
在提交材料方面，《指导意见》将企业在申请普通注销登记前须向登记主管机关提交的公司依法作出的决议（决定）、清算组备案证明、清算报告等多份文书材料合并简化为全体投资人签署的包含全体投资人决定企业解散注销、组织并完成了清算工作等内容的全体投资人承诺书。对于未开业或无债权债务的企业，申请简易注销登记时只需要提交法定代表人（投资人或执行事务合伙人）签字（盖章）的申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、全体投资人承诺书和营业执照正副本即可。
同时，考虑到人民法院强制清算和破产清算两种情形，《指导意见》明确强制清算终结的企业提交人民法院终结强制清算程序的裁定，破产程序终结的企业提交人民法院终结破产程序的裁定即可，无须提交全体投资人承诺书。
在注销程序方面，《指导意见》统一了信息公示平台，即国家企业信用信息公示系统。拟申请简易注销登记的未开业或无债权债务企业，只需在国家企业信用信息公示系统上免费进行45天（自然日）的简易注销公告，并上传全体投资人承诺书，无须再在报纸上进行公告。公告期满后30天（自然日）内可以正式向原登记机关申请简易注销登记。
需要说明的是，自发布简易注销公告开始至正式提交简易注销登记申请前，企业可以主动撤销简易注销公告。属于人民法院强制清算和破产清算两种情形的，有关企业无须进行简易注销公告。
六、为何将简易注销公告期限设定为45天？有关利害关系人如何进行异议留言？
关于注销公告期限问题，根据《公司法》第一百八十五条的规定，清算组应当在报纸上进行至少45天的公告，公告期内有关债权人可以申报债权。为了充分保障有关利害关系人的合法权益，《指导意见》规定企业在国家企业信用信息公示系统上发布简易注销公告的期限为45天。
公告期内，有关利害关系人及相关政府部门可以通过国家企业信用信息公示系统“简易注销公告”专栏“异议留言”功能提出异议并简要陈述理由。公告期满后，“异议留言”功能关闭。公告期满后、登记机关作出准予简易注销登记决定前，或者登记机关作出准予简易注销登记决定后，有关利害关系人向工商部门书面提交异议申请的，工商部门可以作为不予简易注销登记决定的依据或有关案件查办的线索。
为推进政府部门间信息共享和业务协同，提高行政效率，《指导意见》规定，企业进行简易注销公告的同时，登记机关还要通过国家企业信用信息公示系统将企业拟申请简易注销登记的相关信息推送至同级税务、人力资源和社会保障等部门，涉及外商投资企业的还要推送至同级商务主管部门。
需要说明的是，国家企业信用信息公示系统上的所有异议信息都记于企业简易注销公告，社会公众可以通过公示系统查看到全部异议内容。无论公告期内是否有异议，45天（自然日）公告期不中断。
七、登记机关收到企业简易注销登记申请后将如何处理？
根据《指导意见》，登记机关应当对申请材料进行形式审查，并区分不同情况作出处理。对于不符合简易注销登记条件的企业，登记机关应当依法作出不予受理决定。对于申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当当场或者5个工作日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，并作出不予受理决定。对于申请材料齐全、符合法定形式，予以受理但公告期内被提出异议的企业，登记机关应当在3个工作日内依法作出不予简易注销登记的决定。对于申请材料齐全、符合法定形式，予以受理且公告期内未被提出异议的企业，登记机关应当在3个工作日内依法作出准予简易注销登记的决定。
八、“背信严惩”理念在《指导意见》中有哪些具体体现？
在实现市场主体退出便利化的同时，为有效维护交易安全和市场主体各方权利，《指导意见》就“明晰各方责任，保护合法权利”作出专门规定，从制度设计上防范有关当事人（企业）恶意利用简易注销登记程序，逃避债务，损害债权人利益。
一是企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的，登记机关可以依法作出撤销注销登记等处理。
二是被撤销注销登记、恢复主体资格的企业，将被列入严重违法失信企业名单，并在国家企业信用信息公示系统公示。
三是相关利害关系人可以通过民事诉讼主张其相应权利。对恶意利用企业简易注销程序逃避债务或侵害他人合法权利的，相关利害关系人可以通过民事诉讼，向投资人主张其相应民事责任，这其中也包括执行《公司法》第二十条“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任”的规定。
四是投资人违反法律、法规规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
九、已开展企业简易注销登记改革试点的地方如何做好衔接工作？
按照《指导意见》，自2017年3月1日起，在全国范围全面实行企业简易注销登记改革，各地不再进行试点。已经开展企业简易注销登记改革试点的地方，要做好改革举措实施评估和跟踪调查工作，在《指导意见》框架下及时调整完善相关制度措施和工作流程，保证与《指导意见》的一致性。尚未开展试点的地方，要认真按照《指导意见》要求，制定企业简易注销登记内部工作制度和工作流程，编制企业简易注销登记告知单、办事指南等材料，确保企业简易注销登记改革顺利实施。
